П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
15 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 809/739/17
Провадження № 11-252апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В.С.,
судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В.,             Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Бондар О.А.,
позивача - ОСОБА_3,
представника відповідача - Воловця Т.В.,
представників третьої особи - ОСОБА_5, ОСОБА_6, 
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - управління Держгеокадастру), третя особа - Фермерське господарство «ОСОБА_7» (далі - ФГ «ОСОБА_7»), про визнання неправомірним наказу
за касаційними скаргами ФГ «ОСОБА_7» та управління Держгеокадастру на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня                2017 року (суддя Кафарський В.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року (судді: Запотічний І.І., Довга О.І., Матковська З.М.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати неправомірним наказ управління Держгеокадастру від 7 серпня 2015 року              № 9-485/15-15-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки» (далі - Наказ);
- визнати недійсним договір оренди від 11 серпня 2015 року, укладений між відповідачем і ОСОБА_7;
- скасувати державну реєстрацію договору оренди, здійснену 13 серпня 2015 року за             № 10791289. 
Івано-Франківський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 травня 2017 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання недійсним договору оренди та скасування його державної реєстрації.
25 травня 2017 року ОСОБА_3 подав заяву про зміну позовних вимог, згідно з якою просив визнати неправомірним Наказ управління Держгеокадастру та зобов'язати відповідача розірвати договір оренди землі від 11 серпня 2015 року, укладений з ОСОБА_7
Обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного Наказу, позивач указав на порушення порядку надання дозволу на розроблення затвердженої цим Наказом документації із землеустрою, зокрема положень статті 7 Закону України від 19 червня 2003 року                         № 973-IV «Про фермерське господарство» (далі - Закон № 973-IV). Наказ видано без надання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка згідно зі статтею 5 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» використовується для визначення орендної плати, а отже, такий витяг був обов'язковий при передачі земельної ділянки в оренду і його неподання в цьому випадку, на думку позивача, призвело до заниження орендної плати як мінімум у 25 разів. Крім того, проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_7 земельної ділянки в оренду не був погоджений у встановленому Земельним кодексом України порядку. Також позивач наголошував на наявності підстав для розірвання укладеного з ОСОБА_7 договору оренди земельної ділянки, оскільки використання цим орендарем землі (пасовищ) для спорудження свиноферми здійснюватиметься всупереч її цільовому призначенню.
ОСОБА_3, обґрунтовуючи своє право на подання цього позову, зазначив, що передача земельної ділянки в оренду ОСОБА_7 порушує гарантоване йому статтею 13 Конституції України право власності, оскільки кожен громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу України, а також отримувати частку від користування цими об'єктами. При цьому через незаконне, на думку позивача, рішення відповідача третя особа має платити орендну плату у протиправно заменшеному розмірі. Крім того, оскаржуваним Наказом щодо надання земельної ділянки в оренду, як і відповідним договором, порушено передбачене          статтею 50 Конституції України право позивача на безпечне для життя і здоров'я довкілля, адже свиноферма, яка функціонуватиме на цій ділянці поблизу будинку позивача, становить підвищену екологічну небезпеку через викид забруднюючих речовин, які можуть негативно впливати на здоров'я. 
Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 23 червня                   2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року, позов задовольнив, визнав протиправним і скасував Наказ.
Подану позивачем заяву в частині вимог про зобов'язання відповідача розірвати договір оренди землі суд не прийняв, оскільки ухвалою суду від 16 травня 2015 року ОСОБА_3 відмовлено у відкритті провадження в цій частині.
У ході розгляду справи суди встановили такі її фактичні обставини.
У червні 2015 року ОСОБА_7 звернувся до Грушківської сільської ради Тлумацького району Івано-Франківської області та Головного управління Держземагентства в Івано-Франківській області (далі - управління Держземагентства) із заявами про надання дозволу на розроблення проекту щодо відведення земельної ділянки для передачі її в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства площею 5,5000 га терміном на 21 рік.
Грушківська сільська рада Тлумацького району Івано-Франківської області за результатами розгляду заяви ОСОБА_7 погодила надання дозволу управлінням Держземагентства на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства площею 5,5000 га, яка розташована за межами населеного пункту с. Грушка Грушківської сільської ради Тлумацького району (лист від 2 червня 2015 року № 2-24/119).
У подальшому наказом управління Держземагентства від 22 червня 2015 року                     № 9-439/15-15-СГ надано дозвіл ОСОБА_7 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення згаданої земельної ділянки площею 5,5000 га (землі державної власності сільськогосподарського призначення).
Зазначена земельна ділянка виділена із земель запасу Грушківської сільської ради та належить до земель державної власності сільськогосподарського призначення, вид угіддя - пасовище.
Приватним підприємством «Геоукрпроект» виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі ОСОБА_7 в користування на умовах оренди терміном на 21 рік для ведення фермерського господарства.
7 серпня 2015 року управління Держгеокадастру Наказом затвердило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_7 для ведення фермерського господарства за межами населеного пункту с. Грушка Грушківської сільської ради Тлумацького району та надало в оренду цю земельну ділянку площею 5,5000 га (кадастровий номер НОМЕР_1) для ведення фермерського господарства строком на 21 рік.
11 серпня 2015 року між відповідачем і ОСОБА_7 укладено відповідний договір оренди зазначеної земельної ділянки.
Ухвалюючи рішення про задоволення позову ОСОБА_3, суди керувалися тим, що він як представник зацікавленої громадськості в розумінні Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 23 - 25 червня 1998 року, має право на доступ до правосуддя у випадку реалізації рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля, має право на звернення до суду із цим позовом. 
Висновки судів щодо неправомірності Наказу мотивовано тим, що:
- ОСОБА_7 на порушення вимог частини першої статті 7 Закону № 973-IV не звертався до Тлумацької районної державної адміністрації із заявою про надання в оренду земельної ділянки, що знаходиться за межами населеного пункту с. Грушка Грушківської сільської ради Тлумацького району, з метою ведення фермерського господарства;
- ОСОБА_7 не підтвердив наявності в нього досвіду роботи в сільському господарстві або наявності освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі, як того вимагає абзац 2 частини першої статті 7 Закону № 973-IV для отримання громадянами в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства;
- на орендованій земельній ділянці, яка належить до сільськогосподарських земель, зокрема сільськогосподарського угіддя - пасовище, третя особа здійснює будівництво відгодівельного свинокомплексу на 4,95 тис. голів, хоч при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки містобудівної документації не було.        На порушення вимог частини другої статті 186-1 Земельного кодексу України               ОСОБА_7 не долучив до затвердженого Наказом проекту землеустрою відповідного погодження структурного підрозділу Тлумацької районної адміністрації у сфері містобудування та архітектури;
- оскаржуваний Наказ видано за відсутності витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку згаданої земельної ділянки, тоді як пунктом 3 Наказу встановлено річний розмір орендної плати за користування нею в розмірі 6 відсотків            від її нормативної грошової оцінки.
Суди також вказали на публічно-правовий характер цього спору, оскільки оскаржуваний Наказ відповідач видав на виконання владно-управлінських функцій.
ФГ «ОСОБА_7» та управління Держгеокадастру подали касаційні скарги, у яких просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження в цій справі, оскільки вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У відзивах на касаційні скарги щодо непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів ОСОБА_3 послався на те, що відповідач, здійснюючи розпорядження землями державної власності, виступає суб'єктом владних повноважень, який виконує владні управлінські функції, і його Наказ як акт індивідуальної дії може бути оскаржений виключно в порядку адміністративного судочинства. Також ОСОБА_3 зазначив, що надання згідно з Наказом землі в оренду під спорудження свинокомплексу порушило його інтерес у підтримці належних умов та якості навколишнього природного середовища, оскільки свиноферми є джерелом негативного впливу на довкілля та умови проживання людей, їх здоров'я.
У судовому засіданні представники ФГ «ОСОБА_7» та управління Держгеокадастру підтримали вимоги касаційних скарг, посилаючись на викладені у них мотиви.
Позивач ОСОБА_3 у судовому засіданні заперечував проти задоволення касаційних скарг, наголосив на підвідомчості справи саме адміністративному суду, адже суд чітко розділив первинні позовні вимоги шляхом закриття провадження в частині вимог про визнання недійсним договору оренди. Позивач також зазначив про порушення порядку надання третій особі земельної ділянки, незаконність будівництва на цій земельній ділянці свинокомплексу та про незгоду з таким будівництвом жителів довколишніх сіл. Крім того, ОСОБА_3 вказав на безпосереднє порушення Наказом його прав, оскільки внаслідок розведення запланованого поголів'я свиней його будинок потрапляє в санітарно-захисну зону довкола свинокомплексу.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши в установлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) межах наведені в касаційних скаргах та відзивах на них доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що скарги підлягають задоволенню з таких підстав.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. 
Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України                 (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.
Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права користування земельною ділянкою), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
З доводів позивача, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин убачається, що ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду за захистом свого права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, яке на його думку, порушене у зв'язку передачею ОСОБА_7 для ведення фермерського господарства в оренду земельної ділянки, на якій орендар здійснює будівництво відгодівельного свинокомплексу.
Оскаржуваний Наказ про затвердження проектудокументації із землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки вичерпав свою дію у зв'язку з його виконанням та виникненням у ОСОБА_7 на підставі укладеного з відповідачем договору оренди права користування земельною ділянкою. 
Таким чином, цей спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право ОСОБА_7 на земельну ділянку, що виникло в результаті та після реалізації Наказу,                і вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права,                       як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірного використання  земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад, рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України») суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від                          4 листопада 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 КАС ухвалені у цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю. 
Керуючись статтями 238, 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства 
України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги Фермерського господарства«ОСОБА_7» та Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області задовольнити.
2. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня                   2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2017 року скасувати.
3. Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, третя особа - Фермерське господарство «ОСОБА_7», про визнання неправомірним наказу - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 21 травня 2018 року.
Головуючий | В.С. Князєв
Суддя-доповідач | | О.Б. Прокопенко |
Судді:                                            Н.О. Антонюк | Н.П. Лященко |
С.В. Бакуліна | Л.І. Рогач |
В.В. Британчук | І.В. Саприкіна |
Д.А. Гудима | О.М. Ситнік |
В.І. Данішевська | О.С. Ткачук |
О.С. Золотніков | В.Ю. Уркевич |
О.Р. Кібенко | О.Г. Яновська |
Л.М. Лобойко | |