П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
13 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 554/4857/16-а
Провадження № 11-510апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Шевцової Н. В., Мінаєвої О. М., Макаренко Я. М.) у справі № 554/4857/16-а за його позовом до Шевченківської районної у м. Полтаві ради, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, Управління Держземагентства у м. Полтаві, про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Октябрського районного суду м. Полтави з позовом до Шевченківської районної (Октябрської) у м. Полтаві ради, треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_5, Управління Держземагентства у м. Полтаві, у якому з урахуванням уточнених вимог, просив визнати протиправними та скасувати рішення Октябрської районної у м. Полтаві ради:
- від 27 листопада 2014 року про надання ОСОБА_4 дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 799 кв. м для ведення садівництва на АДРЕСА_1
- від 29 вересня 2015 року про затвердження технічної документації та передачу у власність ОСОБА_4 земельної ділянки площею 799 кв. м для ведення садівництва, кадастровий номер НОМЕР_1, на АДРЕСА_1.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він є власником частини житлового будинку АДРЕСА_2, а його сусідом є ОСОБА_4, який проживає в житловому будинку НОМЕР_2 на вказаній вулиці. Між їх будинками весь час існував проїзд, яким позивач постійно користувався для заїзду у свій двір. Однак, у зв'язку із прийняттям Октябрською районною у м. Полтаві радою оскаржуваних рішень порушено його право користування проїздом між житловими будинками НОМЕР_3 та НОМЕР_2, що, в свою чергу, є грубим порушенням Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
Октябрьський районний суд м. Полтави постановою від 22 листопада 2016 року позов задовольнив.Визнав протиправними та скасував рішення Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 листопада 2014 року та від 29 вересня 2015 року.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що при прийнятті оскаржуваних рішень Октябрська районна у м. Полтаві рада грубо порушила вимоги ст. 9, 15, 21, 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», ст. 83, 158 Земельного кодексу України, п. 2.8, 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 жовтня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції і закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали, оскільки справа підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
У листопаді 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який здійснює у спірних відносинах владні управлінські функції, цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 03 листопада 2017 року касаційну скаргу ОСОБА_3 залишив без руху.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 січня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою та ухвалою від 24 квітня 2018 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду вказану вище справу на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, рішенням виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 31 серпня 2010 року № 380 ОСОБА_4 передано у власність земельну ділянку в м. Полтаві площею 1000 кв. м для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та земельну ділянку 799 кв. м для ведення садівництва.
Державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0799 га здійснено 01 листопада 2011 року.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 09 жовтня 2014 року, скасував рішення суду апеляційної інстанції і залишив в силі постанову Октябрського районного суду м. Полтави від 01 березня 2013 року, якою рішення виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради від 31 серпня 2010 року № 380 про передачу ОСОБА_4 у власність земельної ділянки площею 0,0799 га скасовано. Визнано недійсним державний акт на право власності серії НОМЕР_4 на земельну ділянку площею 0,0799 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1. Цією ж постановою встановлено наявність проїзду між житловими будинками на АДРЕСА_1
У подальшому рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 листопада 2014 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою» ОСОБА_4 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 799 кв. м для ведення садівництва на АДРЕСА_1
Рішенням Октябрської районної у м. Полтаві ради від 29 вересня 2015 року «Про передачу у власність земельних ділянок» затверджено технічну документацію і передано ОСОБА_4 у власність земельну ділянку, кадастровий номер НОМЕР_1, площею 799 кв. м для ведення садівництва. Зобов'язано винести в натурі межі земельної ділянки і провести державну реєстрацію права власності на цю ділянку в порядку, визначеному чинним законодавством.
Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за ОСОБА_4 15 березня 2016 року зареєстровано право власності на земельну ділянку площею 0,0799 га на АДРЕСА_1 для ведення садівництва. Реєстрація права власності відбулась на підставі рішення Октябрської районної у м. Полтаві ради від 29 вересня 2015 року «Про передачу у власність земельних ділянок», яким ОСОБА_4 передано у власність зазначену ділянку.
Вважаючи рішення Октябрської районної у м. Полтаві ради від 27 листопада 2014 року та 29 вересня 2015 року протиправними й такими, що порушують права та інтереси ОСОБА_3, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
При цьому, відповідно до ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України). 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, якими третій особі - ОСОБА_4 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою з подальшою передачею земельної ділянки йому у власність для ведення садівництва, а ця ділянка межує із земельною ділянкою позивача. 
За позицією ОСОБА_3, оскаржуваними рішеннями порушені його інтереси, оскільки земельна ділянка, що передана у власність третій особі для ведення садівництва, перекриває проїзд між їхніми житловими будинками.
Тобто позивач, захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, яка слугувала проїздом до його житлового будинку, фактично оскаржує право власності ОСОБА_4 на земельну ділянку, передану йому на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що підтверджено державним актом. 
Таким чином, спір у справі, що розглядається, регулюються нормами цивільного права.
Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст.16 Цивільного кодексу України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». 
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного інтересу позивача.
Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 363/2449/14-а та від 18 квітня 2018 року у справі № 369/13240/14-а.
Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону                  № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення, а ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк   С.В. Бакуліна   В.В. Британчук   Д.А. Гудима   В.І. Данішевська   О.С. Золотніков    О.Р. Кібенко   В.С. Князєв | | Л.М. Лобойко    Н.П. Лященко   О.Б. Прокопенко   Л.І. Рогач   О.М. Ситнік   В.Ю. Уркевич   О.Г. Яновська