ПОСТАНОВА
Іменем України

27 червня 2018 року 
Київ
справа №807/3072/14
адміністративне провадження №К/9901/5037/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 807/3072/14
за адміністративним позовом ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області про визнання протиправним висновку та зобов'язання вчинити певні дії;
за касаційною скаргою Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2014 року (у складі судді Дору Ю. Ю.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2015 року (у складі колегії суддів: Обрізко І. М., Левицької Н. Г., Сапіги В. П.), установив:
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У жовтні 2014 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до суду з адміністративним позовом до Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області про визнання протиправним висновку від 25 липня 2014 року № 88/1 та зобов'язання Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання в оренду для комерційного використання за рахунок земель Хустської міської ради за адресою АДРЕСА_1, співвласникам: громадянину ОСОБА_2 та фізичній особі - підприємцю ОСОБА_3
2. В обґрунтування позовних вимог позивачі вказували, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч. 6 ст. 186-1 ЗК України). Однак, всупереч вищевказаним нормам, відповідач, надаючи негативний висновок по проекту землеустрою, фактично не вказує на жодну невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, а лише помилково посилається на нібито неможливість винести (встановити) межі земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка необхідна для обслуговування приміщення нежитлової будівлі та закріпити її межовими знаками, скласти акт прийому-передачі межових знаків на зберігання та акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Водночас земельна ділянка фактично сформована, оформлено збірний кадастровий план, визначено координати поворотних точок окружної межі земельної ділянки, складено акт встановлення та погодження зовнішніх меж від 26 червня 2012 року. Вказаними документами чітко визначено межі та координати земельної ділянки, що повністю спростовує підстави для відмови, зазначені у висновку.
3. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2015 року адміністративний позов задоволено повністю:
- визнано протиправним висновок Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області від 25 липня 2014 року № 88/1;
- зобов'язано Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання в оренду для комерційного використання за рахунок земель Хустської міської ради за адресою АДРЕСА_1, співвласникам: громадянину ОСОБА_4 та фізичній особі - підприємцю ОСОБА_5;
- судові витрати в сумі 73 грн 08 коп. присуджено на користь ОСОБА_2 (АДРЕСА_2, ідентифікаційний номер - НОМЕР_1) з Державного бюджету України.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями відповідач, звернувся у листопаді 2015 року з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України. Просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким в задоволені позову відмовити повністю.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 листопада 2015 року касаційну скаргу залишено без руху, оскільки вона за формою та змістом не відповідала вимогам ст. 213 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року).
6. 14 грудня 2015 року Управлінням Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області усунуто недоліки касаційної скарги залишеної без руху.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 грудня 2015 року у зазначеній справі було відкрито касаційне провадження та установлено 15 денний строк для подачі заперечень на касаційну скаргу.
8. У запереченні на касаційну скаргу, яке надійшло до Вищого адміністративного суду України 16 січня 2016 року, позивачі заперечують проти доводів скаржника з підстав, якими керувалися суди першої та апеляційної інстанції, приймаючи своє рішення. Також заявлено клопотання про участь представника позивачів у судовому засіданні суду касаційної інстанції.
9. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. 17 січня 2018 року касаційну скаргу Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2015 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2018 року було прийнято до провадження справу №807/3072/14, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду і призначено касаційний розгляд в попередньому судовому засіданні на 27 червня 2018 року згідно вимог ст. 340, 343 КАС України.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій установлено, що:
- ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є співвласниками нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1, що підтверджується договором дарування від 11 січня .2002 року (а. с. 9 - 10), договором купівлі-продажу приміщення при викупі № 155 від 26 грудня 2000 року (а. с. 11 - 14) та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а. с. 15 - 17);
- 01 березня 2011 року між Хустською міською радою та позивачами було укладено попередній договір оренди земельної ділянки (а. с. 62 - 64);
- 11 квітня 2011 року позивачі уклали з Хустським міськрайонним виробничим відділом ЗРФ ДП «Центр ДЗК» договір на виконання землевпорядних робіт № 37 (а. с. 18);
- 05 липня 2013 року Відділ містобудування та архітектури Хустської міської ради надав висновок № 033/13 (а. с. 37), яким погодив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для надання в оренду ОСОБА_2 та ОСОБА_3 по АДРЕСА_1 на території Хустської міської ради для комерційного використання. У зазначеному висновку вказано, що земельна ділянка розмішена в громадському центрі м. Хуст та відповідає вимогам існуючої містобудівної документації;
- 25 липня 2014 року Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області надало Висновок №88/1 (а. с. 72 - 74) про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на те, що неможливо винести (встановити) межі земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка необхідна для обслуговування приміщення нежитлової будівлі та закріпити її межовими знаками, скласти акт прийому-передачі межових знаків на зберігання та акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), які відповідно до cт. 15 Закону України «Про оренду землі» є невід'ємними частинами договору оренди землі. Також вказували на те, що надати у оренду земельну ділянку для обслуговування приміщення неможливо, оскільки неможливо створити об'єкт земельних відносин не порушуючи єдиний комплекс нерухомого майна, виділити приміщення як окрему будівлю та надати йому окрему адресу, яка необхідна для визначення місця розташування земельної ділянки як складової поняття «земельна ділянка».
13. Не погоджуючись з висновком Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області № 88/1 від 25 липня 2014 року, позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Оцінюючи доводи та заперечення сторін, суди попередніх інстанції дійшли висновків, що спірні правовідносини, які виникли між сторонами врегульовані:
- ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст. 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки;
- ч. 2 ст. 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених ч. 2, 3 ст. 134 цього Кодексу;
- абз. 1 ч. 2 ст. 134 ЗК України, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб;
- ч. 4 ст. 123 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 цього Кодексу;
- ч. 1 ст. 186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин;
- ч. 5 ст. 186-1 ЗК України, органи, зазначені в ч. 1 - 3 цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері;
- ч. 6 ст. 186-1 ЗК України, підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що всупереч вищевказаним нормам, відповідач, надаючи негативний висновок по проекту землеустрою, фактично не вказує на жодну невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, а посилається на неможливість винести (встановити) межі земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка необхідна для обслуговування приміщення нежитлової будівлі та закріпити її межовими знаками, скласти акт прийому-передачі межових знаків на зберігання та акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
16. Враховуючи вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що земельна ділянка фактично сформована, оформлено збірний кадастровий план, визначено координати поворотних точок окружної межі земельної ділянки, складено акт встановлення та погодження зовнішніх меж від 26 червня 2012 року (а. с. 51), а також об'єкт нерухомості знаходиться у власності позивачів. Відтак суди першої та апеляційної інстанції не вбачали підстав для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для комерційного користування.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
17.1 Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції розглянувши позов без участі відповідача порушив принципи:
- рівності та змагальності сторін, позбавивши права на судовий захист;
- гласності, оскільки ст. 12 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), вказано, що ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення.
17.2 Також скаржник вважає, що оскільки з моменту відкриття апеляційного провадження і до моменту постановлення рішення по суті справи пройшло 11 місяців та 12 днів, зазначене суперечить вимогам ст. 195-1 КАС України і є свідченням затягування строків розгляду адміністративної справи.
17.3 Також скаржник зазначає на те, що судами першої та апеляційної інстанції не застосовано норму права, яка підлягала застосуванню, а саме ч. 4 ст. 79-1 ЗК України, земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номеру.
17.4 Скаржник також вказує, що, постановляючи рішення, суди попередніх інстанцій фактично перебрали на себе функцію органу державної влади та виконали його повноваження.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права та порушенню норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
19. Доводи наведені в п. 17.1 цієї постанови спростовуються наявними матеріалами справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 38 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), суб'єкту владних повноважень текст повістки надсилається електронною поштою (факсимільним повідомленням) на адресу електронної пошти або на номер факсу (телефаксу), які містяться у Єдиній базі даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб'єктів владних повноважень. Суб'єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб'єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.
В матеріалах справи міститься повістка про виклик Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області до Львівського апеляційного адміністративного суду в адміністративній справі № 807/3072/14 на 26 жовтня 2015 року о 09 год. 30 хв. (а. с. 127).
Також в матеріалах справи міститься підтвердження про надходження повідомлення на електронну адресу відповідача (а. с. 128).
Зазначені обставини є належним доказом який свідчить про те, що відповідача належним чином повідомлено про час, дату та місце судового розгляду справи 26 жовтня 2015 року о 09 год. 30 хв. у відповідності до вимог ст. 38 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
20. Доводи скаржника зазначені в п. 17.2 не беруться до уваги з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої ст. 195-1 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом одного місяця з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом п'ятнадцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.
Пункт 11 ч. 1 ст. 3 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дає визначення поняття «розумний строк»: найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.
Тобто під розумними строками потрібно розуміти проміжок часу, протягом якого повинна бути вчинена певна процесуальна дія. Як видно з визначення, поняття «розумні строки» повністю, або принаймні частково, збігається з поняттям «процесуальний строк». Однак, розумні строки, на відміну від процесуальних строків, застосовуються під кожну окрему справу, виходячи із об'єктивної точки зору судді.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини виходить із того, що розумність тривалості судового провадження необхідно оцінювати у світлі обставин конкретної справи та враховуючи критерії, вироблені судом. Такими критеріями є: 1. Складність справи, тобто, обставини і факти, що ґрунтуються на праві (законі) і тягнуть певні юридичні наслідки; 2. Поведінка заявника; 3. Поведінка державних органів; 4. Перевантаження судової системи; 5. Значущість для заявника питання, яке знаходиться на розгляді суду, або особливе становище сторони у процесі (Рішення «Бараона проти Португалії», 1987 рік, «Хосце проти Нідерландів», 1998 рік; «Бухкольц проти Німеччини», 1981 рік; «Бочан проти України», 2007 рік).
Порушення норм процесуального права відповідно до ч. 2 ст. 351 КАС України може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
На підставі викладеного та враховуючи висновки судів попередніх інстанцій, колегія судів вважає, що зазначені обставини в п. 17.2 не вплинули на правильність вирішення спору та не призвели до прийняття незаконних рішень.
21. Доводи скаржника зазначені у п. 17.3 не беруться до уваги з огляду на наступне.
Відповідно до п. 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою КМУ від 17 жовтня 2012 р. № 1051 (далі - Порядок №1051), Державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до п. 49 - 54 цього Порядку.
Відповідно до пп. 2 п. 110 Порядку № 1051 Для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстраторові, який здійснює таку реєстрацію, подається оригінал погодженої відповідно до законодавства документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки (разом з позитивним висновком державної експертизи землевпорядної документації у разі, коли така документація підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації).
З вищевказаного випливає, що кадастровий номер присвоюється земельній ділянці лише після надання державному кадастровому реєстратору погодженої у встановленому порядку документації із землеустрою. А це в свою чергу означає, що спірна земельна ділянка відповідно до чинного законодавства на момент подання проекту землеустрою на погодження ще не могла мати кадастровий номер.
Крім того, у висновках судів першої та апеляційної інстанції мова йде саме про фактичне сформування земельної ділянки (тобто оформлення необхідних документів та здійснення усіх необхідних процедур), а не про сформування земельної ділянки у відповідності до вимог ст. 79-1 Земельного кодексу України.
22. Щодо доводів касаційної скарги відображених у п. 17.4 цієї постанови.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Верховного Суду від 11 квітня 2018 року № 806/2208/17).
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
У справі, що переглядається, підстави для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачені ч. 6 ст. 186-1 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
На підставі вище викладеного колегія суддів дійшла висновку, що доводи про втручання суду у повноваження суб'єкта владних повноважень є необґрунтованими, оскільки втручання належить відрізняти від судового захисту шляхом зобов'язання виконати обов'язок, що і мало місце.
23. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень.
24. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
25. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
26. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Керуючись ст. 242, 341, 343, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Управління Держземагенства у Хустському районі Закарпатської області залишити без задоволення.
Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2015 року у цій адміністративній справі № 807/3072/14 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач          Т. О. Анцупова

Суддя          В. М. Кравчук

Суддя          О. П. Стародуб