П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
05 червня 2018 року           
м. Київ                                                              
 
Справа № 826/13340/15
Провадження № 11-317апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
за участю секретаря судового засідання - Гавриленка В. В.,
учасник справи - представник Генеральної прокуратури України Бузницька Г. М.,
розглянула в судовому засіданнікасаційну скаргу Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року (суддя Добрянська Я. І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року (судді Шостак О. О., Желтобрюх І. Л., Мамчур Я. С.) у справі № 826/13340/15 за позовом ОСОБА_4 до Генерального прокурора України ШокінаВіктора Миколайовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії і 
ВСТАНОВИЛА:
У липні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Генерального прокурора України Шокіна В. М., у якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність Генерального прокурора України, яка полягає у неналежному розгляді звернення позивача від 18 червня 2015 року за вх. № 197794-15;
- зобов'язати відповідача розглянути звернення позивача відповідно до вимог статті 40 Конституції України, Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27 грудня 2014 року № 9гн (далі - Інструкція).
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, позовні вимоги ОСОБА_4 задоволено частково:
- визнано протиправними дії ГПУ, допущені при розгляді звернення ОСОБА_4 від 18 червня 2015 року № 17, адресованого Генеральному прокурору України Шокіну В. М.;
- зобов'язано ГПУ розглянути звернення ОСОБА_4 від 18 червня 2015 року № 17, адресоване Генеральному прокурору України Шокіну В. М., з прийняттям рішення та повідомленням позивача.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, ГПУ звернулася до суду з касаційною скаргою, на обґрунтування якої зазначила про помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що заяву позивачем подано відповідно до вимог Закону № 393/96-ВР, оскільки питання, віднесені до сфери цього Закону, ОСОБА_4 у заяві не порушувались, а тому вона підлягала розгляду виключно в порядку кримінального процесуального законодавства. Окрім того, позивач скористався своїм правом на оскарження бездіяльності прокурора при розгляді його заяви від 18 червня 2015 року відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). На думку скаржника, суди також не взяли до уваги висновків про непідвідомчість адміністративним судам спорів з питань, які урегульовані нормами кримінального процесуального законодавства, що містяться у рішеннях Конституційного Суду України, Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України. З огляду на викладене ГПУ просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і закрити провадження у справі.
Ухвалою судді Вищого адміністративного суду України від 04 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 березня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 квітня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_4 зазначив, що посилання представника ГПУ на постанову Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року є безпідставними, оскільки у цій справі позивачем не було дотримано порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності співробітників прокуратури (не було отримано відповіді за підписом прокурора відповідної області), тоді як у цьому випадку позивач звернувся до Генерального прокурора України як до прокурора вищого рівня в порядку Закону № 393/96-ВР після отримання відповіді за підписом прокурора Дніпропетровської області. Посилання представника відповідача на рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року та 14 грудня 2011 року також є безпідставними, оскільки ці рішення не стосуються питань адміністративного судочинства. 
У судовому засіданні представник ГПУ касаційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав. 
Заслухавши суддю-доповідача, виступ представника ГПУ, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність її задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що 12 травня 2015 року на особистому прийомі у прокурора Дніпропетровської області позивач подав заяву за вх. № 29679-15, у якій зазначив про порушення його прав співробітниками Прокуратури Дніпропетровської області при розслідуванні кримінальних проваджень, у яких позивач є потерпілим, просив призначити службові перевірки щодо бездіяльності визначених у заяві посадових осіб, порушити дисциплінарне провадження стосовно співробітника прокуратури, прийняти заходи та відновити розумні строки в досудовому розслідуванні у згаданих кримінальних провадженнях, внести відомості до ЄРДР і розпочати досудове розслідування з обставин, викладених у заяві позивача від 08 квітня 2015 року за вх. № 22104вх-15, а також забезпечити право позивача на участь у проведенні зазначених перевірок.
Листом від 10 червня 2015 року № 06/4-3725-13 Прокуратурою Дніпропетровської області надано відповідь ОСОБА_4 про невстановлення будь-яких порушень прав позивача за викладеними у його зверненні обставинами.
18 червня 2015 року ОСОБА_4 звернувся до Генерального прокурора України Шокіна В. М. з листом (вх. № 17), у якому порушив питання про бездіяльність прокурора Дніпропетровської області стосовно розгляду звернення позивача від 12 травня 2015 року.
Супровідним листом від 24 червня 2015 року № 0611р за підписом начальника відділу управління наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих органів прокуратури ГПУ Р. Балабана заяву позивача направлено для розгляду заступнику прокурора Дніпропетровської області Халіну О. В.
Вважаючи, що розгляд звернення від 18 червня 2015 року доручено неповноважній особі, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_4, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскільки позивач звернувся до ГПУ в порядку, передбаченому Законом № 393/96-ВР, то, направивши звернення позивача від 18 червня 2015 року на розгляд заступнику прокурора Дніпропетровської області, відповідач порушив закріплений цим Законом та Інструкцією порядок розгляду звернень громадян органами прокуратури.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Проте юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини третьої статті 17 КАС України). 
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється і не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
В той же час юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
В адміністративному позові ОСОБА_4 зазначив про те, що підставою звернення до суду є бездіяльність ГПУ, яка полягає у нерозгляді його звернення від 18 червня 2015 року вх. № 17 безпосередньо Генеральним прокурором України та перенаправленні його до Прокуратури Дніпропетровської області. На думку позивача, такі дії ГПУ суперечать положенням статті 40 Конституції України, статті 7 Закону № 393/96-ВР та Інструкції.
Водночас з матеріалів справи убачається, що, не погоджуючись з результатами розгляду Прокуратурою Дніпропетровської області звернення позивача від 12 травня 2015 року про порушення його прав співробітниками цієї прокуратури у розслідуванні кримінальних проваджень, у яких він є потерпілим, ОСОБА_4 звернувся до ГПУ в порядку статей 36, 218, 220, 303, 308 і 480 КПК України зі зверненням (скаргою) від 18 червня 2015 року, у якому просив:
- витребувати матеріали кримінальних проваджень № 42013040220000001, 42014040000000151, 42014040000000487, 42014040000000544, 42015040000000365 з Прокуратури Дніпропетровської області;
- змінити місце розслідування і доручити слідчому управлінню ГПУ закінчити досудове розслідування у зазначених кримінальних провадженнях;
- витребувати з Прокуратури Дніпропетровської області матеріали наглядових проваджень № 06/4-3725-13, 06/3-3620-13, 06/3-3207-12, 09/1-5357-12 з метою встановлення фактів бездіяльності та неналежного реагування співробітниками прокуратури на його заяви та скарги протягом 2000-2015 років;
- виділити з кримінального провадження № 42013040220000001 в окреме провадження матеріали стосовно суддів Кіровського районного суду м. Дніпропетровська (ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10) та Апеляційного суду Дніпропетровський області (ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13), які в 2001 та 2006-2007 роках винесли відносно ОСОБА_4 завідомо неправосудні рішення за рахунок зловживання службовим становищем (шляхом бездіяльності) та з метою приховування злочинів інших посадових осіб проти нього, притягнути вказаних осіб до кримінальній відповідальності за скоєні злочини за ознаками статей 375, 364, 396 Кримінального кодексу України (далі - КК України);
 - виділити з кримінального провадження № 42013040220000001 в окреме провадження матеріали щодо розслідування правопорушень (насамперед злочинної бездіяльності) деяких співробітників прокуратури, які таким чином потурали кримінальному переслідуванню ОСОБА_4 упродовж більш ніж 14 років, доручити відділу внутрішньої безпеки ГПУ прийняти виділене кримінальне провадження до власного розслідування;
- витребувати з Прокуратури м. Києва матеріали наглядового провадження № 06/1-9121-13, № 06/1-20286-14, з урахуванням яких та матеріалів кримінального провадження № 42013040220000001 переглянути заяву позивача від 28 січня 2013 року стосовно скоєння суддею Верховного Суду України ОСОБА_24 злочину за ознаками статей 364, 375, 396 КК України, внести відомості до ЄРДР і розпочати кримінальне провадження за вказаним питанням;
- внести відповідне подання до суду щодо перегляду за нововиявленими обставинами несправедливого та незаконного вироку Кіровського районного суду м. Дніпропетровська від 20 липня 2006 року щодо позивача у кримінальній справі № 1-125/06;
- доручити управлінню внутрішньої безпеки провести за участю ОСОБА_4 перевірку зазначених співробітників відділу процесуальних керівників слідчого управління прокуратури Дніпропетровський області стосовно їх сприяння або приховування правопорушень їхніх колег.
Отже, посилання позивача на те, що він звернувся до Генерального прокурора України в порядку Закону № 393/96-ВР є безпідставними, оскільки зі змісту вказаного вище звернення убачається, що ОСОБА_4 звернувся до відповідача в порядку КПК України зі скаргою на дії працівників Прокуратури Дніпропетровської області в рамках досудового розслідування в указаних вище кримінальних провадженнях. 
Відповідно до частини першої статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
Статтею 2 цього Кодексу визначено, що завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Згідно зі статтею 24 КПК України кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування визначено у параграфі 1 глави 26 КПК України. 
Конституційний Суд України в Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що, здійснюючи перевірку заяв і повідомлень про злочини, прокурор, слідчий, орган дізнання діють до порушення кримінальної справи, однак вдаються до тих же способів і прийомів, що й під час збирання доказів у кримінальній справі. Отже, правовідносини, що мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність вказаних суб'єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, тобто судом із розгляду кримінальних справ. Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.Крім того, імперативний припис пункту 2 частини третьої статті 17 КАС України виключає юрисдикцію адміністративних судів щодо справ, які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
При цьому Конституційний Суд України у цій справі вирішив, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1666а15, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від вказаного висновку.
Враховуючи те, що у цій справі спір стосується правомірності дій ГПУ при розгляді скарги позивача на дії працівників Прокуратури Дніпропетровської області, які здійснюють досудове розслідування в кримінальних провадженнях, у яких позивач є стороною, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначений спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КПК України.
Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд заявлених ОСОБА_4 вимог, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.
Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_4 неодноразово звертався в порядку КПК України до Печерського районного суду м. Києва зі скаргами на бездіяльність Генерального прокурора України щодо розгляду його звернення від 18 червня 2015 року, що спростовує посилання позивача на необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спірні правовідносини повинні розглядатися за правилами, встановленими КАС України.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 15 червня 2018 року.
 
Головуючий                                                                                                                      В. С. Князєв
 
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                                    Н. О. Антонюк   О. Б. Прокопенко
 
С. В. Бакуліна   Л. І. Рогач
 
В. В. Британчук І. В. Саприкіна
 
Д. А. Гудима   О. М. Ситнік
 
В. І. ДанішевськаО.М.                                         О. С. Ткачук
 
О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич 
 
Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська
 
Н. П. Лященко
Повний текст постанови підписано 13 липня 2018 року.