П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ         
 
12 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 800/587/17
Провадження № 11-65сап18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В.С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Бондар О. А.,
позивача - ОСОБА_3,
представника відповідача - Гуцала Д. С.,
розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 січня 2018 року (суддя Мороз Л. Л.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича та зазначених позивачем третіх осіб - 113 суддів Верховного Суду, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 10 листопада 2017 року № 357/2017 «Про призначення суддів Верховного Суду» (далі - Указ),
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним та скасувати Указ.
 
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_3 зазначив, що громадянин України як споживач послуг правосуддя, завданням якого є захист його конституційних прав, має право вимагати дотримання порядку призначення суддів Касаційних судів у складі Верховного Суду, оскільки останній є найвищою судовою інстанцією. Вважаючи, що добір суддів до Верховного Суду здійснено з численними порушеннями в частині, зокрема, 69 суддів, позивач вважає Указ таким, що підлягає скасуванню.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 січня 2018 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що позивач не обґрунтував свою належність до суб'єктів правовідносин, у яких застосовуються або будуть застосовуватися оскаржувані правові акти індивідуальної дії. Відсутність у позивача прав та/або обов'язків у зв'язку із виданням оскаржуваного Указу не породжує у такої особи права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. За таких обставин суд дійшов висновку, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, і, керуючись пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відмовив у відкритті провадження.
Не погодившись із цим рішенням з підстави порушення судом норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_3 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 січня 2018 року, а справу направити до суду першої інстанції для прийняття рішення про відкриття провадження у справі.
Обґрунтовуючи свої вимоги, ОСОБА_3, посилаючись на статтю 55 Конституції України, вважає, що суд позбавив його права на оскарження рішення суб'єкта владних повноважень. До того ж на порушення частини шостої статті 170 КАС суд не роз'яснив, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи. 
Вважає, що суд, відмовляючи у відкритті провадження за його позовом, безпідставно послався на частину другу статті 264 КАС, оскільки, на думку ОСОБА_3, право на справедливий суд, яке він прагне захистити, є конституційним правом громадянина. 
Крім того, позивач зазначає, що суд не звернув уваги на приписи пункту 10 частини першої статті 19 КАС, та вважає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.
Представник Президента України у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти вимог ОСОБА_3, вважає їх безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Зазначає, що виникнення права у особи на судовий захист залежить від існування порушення, створення перешкод для реалізації конкретних прав і свобод такої особи.
У судовому засіданні, яке відбулося в режимі відеоконференції, позивач підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з наведених у ній мотивів. 
Представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.
Заслухавши доповідь судді, пояснення ОСОБА_3 та представника відповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника Президента України, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати.
Відповідно до частини третьої статті 8 Основного Закону України звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. 
Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
До того ж і у пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdanev. theUnited Kingdom), пункт 57, SeriesA, № 93). 
Права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша статті 55 Конституції України).
Згідно з частиною другою статті 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України неодноразово розглядав справи щодо конституційного права особи на судовий захист.
Так, у Рішенні Конституційного Суду України  від 25 листопада 1997 року № 6-зп (справа громадянки ОСОБА_6 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) зазначено, що «Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод».
У Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) Конституційний Суд України, здійснюючи офіційне тлумачення статті 55 Конституції України, вказав, що «суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод».
У Рішенні Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) наголошено: «Конституція України гарантує кожному судовий захист його праву межах конституційного, цивільного, господарського, адміністративного і кримінального судочинства України».
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, зокрема, зазначив: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист».
При цьому Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
Цим самим Конституційний Суд України визначив залежність виникнення права особи на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України, виключно із існуванням порушення, створенням перешкод для реалізації конкретних прав і свобод такої особи.
Наведене підтверджується також положеннями частин третьої-п'ятої статті 55 Конституції України, у яких чітко вказано про захист «своїх» прав і свобод.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
У пункті 8 частини першої статті 4 КАС зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
Указ Президента України «Про призначення суддів Верховного Суду» є правовим актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії (з питань призначення на посаду конкретних осіб), оскільки стосується виключно визначених у ньому суб'єктів, встановлює не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до відповідної особи, розрахований на одноразове застосування (призначення особи) і після реалізації вичерпав свою дію.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 23 червня 1997 року № 2-зп (справа про акти органів Верховної Ради України) визначив, що «за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
Оскільки ОСОБА_3 не входить до кола осіб, на яких поширюються ці правовідносини, то й немає порушення його прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. 
Таким чином, доводи скаржника про те, що суд не звернув увагу на приписи пункту 10 частини першої статті 19 КАС, а саме, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб, не заслуговують на увагу.
Аналогічну правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постановах від 15 липня 2014 року у справі № 21-273а14, від 3 лютого 2015 року у справі № 21-617а14, від 12 квітня 2017 року у справі № 21-3830а16.
Крім того, аналогічну правову позицію викладено вже і в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 6 червня 2018 року у справі 800/489/17.
Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується із висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що відсутність у ОСОБА_3 прав чи обов'язків у зв'язку з ухваленням оскаржуваного Указу не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Щодо посилання ОСОБА_3 на те, що суд першої інстанції на порушення частини шостої статті 170 КАС не роз'яснив, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, слід зазначити, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду за позовами осіб, яких акт індивідуальної дії не стосується. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи. 
У зв'язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 12 січня 2018 року дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 про скасування Указу.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначені в апеляційній скарзі міркування і твердження позивача не спростовують правильності правових висновків цього рішення. 
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 січня 2018 року.
Керуючись статтями 243, 250, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.   Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 січня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено і підписано 18 червня 2018 року.
Головуючий | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська