ПОСТАНОВА
Іменем України

11 липня 2018 року 
Київ
справа №522/15356/16-а
адміністративне провадження №К/9901/2156/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                                                   Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                                                                                           Бевзенка В. М., 
                                                                                                                                                       Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду міста Одеси від 26 червня 2017 року (суддя - Тарасов А.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Косцова І.П., судді - Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі 
за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3
до Виконавчого комітету Одеської міської ради
треті особи Представництво благодійної організації «Надія на житло для дітей в Україні», Служба у справах дітей Одеської обласної державної адміністрації
про визнання протиправним та скасування рішення, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) та ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_3.) звернулися до Приморського районного суду міста Одеси з позовом до Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору - Представництва благодійної організації «Надія на житло для дітей» в Україні, Управління у справах сім`ї та молоді Одеської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення від 28 липня 2016 року №211 «Про розірвання угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу від 20 травня 2000 року».
2.          Обґрунтовуючи позов позивачі посилалися на те, що 20 травня 2000 року між батьками-вихователями ОСОБА_2 і ОСОБА_3 та Виконавчим комітетом Одеської міської ради, Представництвом благодійної організації «Надія та житло для дітей» в Україні, Управлінням у справах сім'ї та молоді Одеської обласної державної адміністрації укладено угоду, відповідно до якої батькам-вихователям для розміщення дитячого будинку сімейного типу наданий у службове користування на 20 років житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, якою передбачено, що після досягнення усіма вихованцями 18 років, за згодою сторін, вищезазначене житлове приміщення передається у спільну власність батьків та вихованців дитячого будинку сімейного типу. В зв'язку зі змінами, які відбувались у функціонуванні дитячого будинку сімейного типу, позивачі звернулись до Одеської міської ради з листами щодо виконання умов, передбачених п.2.1.4 угоди від 20.05.2000р. та отримали відповідь, відповідно до якої розглядалось питання про передачу у дар зазначеного приміщення ОСОБА_2, ОСОБА_3 та вихованцям. Однак, рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.07.2016 року №211 розірвано угоду про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу від 20 травня 2000 року та прийнято рішення про виселення родини ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з житлового будинку у місячний строк. Окрім ОСОБА_2 та ОСОБА_3, у зазначеному будинку на теперішній час проживає ще 9 осіб, але рішення відповідача не визначає їх статус. Позивачі вважають, що рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.07.2016 р. № 211 не відповідає вимогам чинного законодавства та умовам угоди від 20.05.2000р.
3.          Ухвалою Приморського районного суду міста Одеси від 05 жовтня 2016 року закрито провадження у справі, роз'яснено позивачу право на звернення до суду загальної юрисдикції з наведеними вимогами в порядку цивільного судочинства.
4.          Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2016 року скасовано ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 05 жовтня 2016 року, матеріали справи направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
5.          Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 26 червня 2017 року позовну заяву задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.07.2016р. №211 «Про розірвання угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу від 20 травня 2000 року».
6.          Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення відповідачем жодним чином не наведено мотивів його прийняття, зокрема підстав розірвання угоди з позивачами, не зазначено про наявність прийнятого рішення про ліквідацію дитячого будинку чи інших передбачених пп.3.4.2 підстав. Жодних доказів на підтвердження правомірності прийнятого рішення відповідачем не надано і під час судового розгляду справи.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7.          Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені адміністративного позову повністю. 
8.          Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року апеляційну скаргу Виконавчого комітету Одеської міської ради залишено без задоволення, а постанову суду першої інстанції залишено без змін.                                                              
9.          Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив, що на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та вирішення питання про розірвання угоди від 20.05.2000р., останньому слід було керуватися саме Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р. №564 «Про затвердження Положення про дитячий будинок сімейного типу». Чинне законодавство не містить такої підстави для припинення договору про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу, як розірвання угоди, а питання ліквідації дитячого будинку сімейного типу за наявності законних підстав має бути вирішено відповідним рішенням органу, який прийняв рішення про його створення, або судом. Оскільки в матеріалах справи відсутні докази у підтвердження виникнення в дитячому будинку сімейного типу несприятливих умов для утримання, виховання та навчання дітей, невиконання батьками - вихователями обов'язків стосовно вихованців, прийняття органом місцевого самоврядування, або судом рішення саме про ліквідацію дитячого будинку сімейного типу, підстави для розірвання відповідачем вказаної угоди в односторонньому порядку були відсутні, а отже оскаржуване рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 28.07.2016р. №211 «Про розірвання угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу від 20 травня 2000 року» прийняте з порушенням вимог чинного законодавства. При цьому, суд критично оцінив надані апелянтом до суду апеляційної інстанції рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 10.06.2010р. №360 «Про вибуття ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_1, із дитячого будинку сімейного типу родини ОСОБА_3 та про переведення дитячого будинку в статус прийомної сім'ї» та рішення від 26.09.2013р. №374 «Про припинення діяльності прийомної сім'ї на базі родини ОСОБА_3», оскільки в цих рішеннях відповідач не вирішував питання про ліквідацію дитячого будинку та, в будь-якому випадку, вони не можуть бути підставою для виселення позивачів з будинку, оскільки останнє можливо виключно за наявності відповідного судового рішення. Зміст листа виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.12.2014р. №31-н-3323,38-к-2076 не містить жодної інформації або повідомлення позивачів про позбавлення їх статусу батьків-вихователів, ліквідації дитячого будинку сімейного типу та про необхідність виселитися з житлового приміщення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
10.          Виконавчий комітет Одеської міської ради (далі - скаржник) у листопаді 2017 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Приморського районного суду міста Одеси від 26 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року.
11.          В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Приморського районного суду міста Одеси від 26 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року і прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволені адміністративного позову у повному обсязі. 
12.          В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що дитячий будинок сімейного типу ліквідовано шляхом зміни статусу його вихованців та батьків-вихователів до статусу прийомних батьків та, відповідно, прийомних дітей. Підстави для застосування ст.525 Цивільного кодексу України відсутні, оскільки ця норма регулює питання, пов'язані з цивільно-правовими зобов'язаннями, а угода про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу - є адміністративним договором. Вважає, що спірне рішення є законним, прийнятим на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і повністю відповідає угоді про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу. Скасування спірного рішення ускладнює розпорядження Одеською міською радою належним їй на праві власності житловим будинком.
13.          Касаційна скарга містить клопотання Виконавчого комітету Одеської міської ради про розгляд справи за участі його представника.
14.          У лютому 2018 року позивачі надали відзив на касаційну скаргу, яким просять залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін. Зазначає, що скаржником не наведено правових підстав наявності у нього права на розірвання в односторонньому порядку угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу. Вважає, що спірне рішення не відповідає діючому законодавству в частині порядку звільнення житла. Крім того, зазначає, що Виконавчим комітетом Одеської міської ради не надано доказів щодо необхідності забезпечення житлом новостворених будинків сімейного типу.
15.          Відзив на касаційну скаргу містить клопотання позивачів про розгляд справи за їх участі. 
16.          Ухвалою Верховного Суду від 10 липня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17.          Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради №1065 від 02.12.1998р., з метою забезпечення пріоритетності та поширення форм сімейного виховання дітей-сиріт та дітей, залишених без опіки батьків, створено дитячий будинок сімейного типу та затверджено кандидатури батьків-вихователів - ОСОБА_3 та ОСОБА_2
18.          На виконання зазначеного рішення, 20 травня 2000 року між Представництвом благодійної організації «Надія та житло для дітей в Україні», Виконавчим комітетом Одеської міської ради, Управлінням у справах сім'ї та молоді і батьками-вихователями ОСОБА_2 та ОСОБА_3 укладено угоду про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу, предметом якої є створення дитячого будинку сімейного типу з наданням батькам-вихователям у службове користування на 20 років житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1.
19.          Пунктом 3.2 вказаної Угоди закріплено, що у разі виникнення будь-яких обставин, що потребують змін окремих положень даної угоди щодо функціонування дитячого будинку сімейного типу, при досягненні згоди, між сторонами укладаються інша Угода, що стосується нових обставин, при чому інші положення даної Угоди залишаються без змін.
20.          Підстави для розірвання вказаної Угоди перелічені у п.3.4, який передбачає, що вона може бути розірвана за ініціативою обох сторін, або будь-якої із сторін, а саме: за ініціативи батьків-вихователів - у разі хвороби, зміни сімейного становища, відсутності взаєморозуміння з дітьми, конфліктних стосунків між дітьми та інших поважних причин (пп.3.4.1); за ініціативою органу, який прийняв рішення про створення дитячого будинку сімейного типу - у разі виникнення в дитячому будинку сімейного типу несприятливих умов для утримання, виховання та навчання дітей, невиконання батьками - вихователями обов'язків стосовно вихованців, ліквідації дитячого будинку сімейного типу та інших поважних причин (пп.3.4.2).
21.          Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 липня 2016 року №211 вирішено розірвати наведену угоду та виселити родину позивачів з вказаного житлового будинку у зв'язку з припиненням функціонування дитячого будинку сімейного типу, з наданням останнім місячного терміну для добровільного виселення.
22.          В рішенні Виконавчого комітету Одеської міської ради від 10.06.2010р. №360 «Про вибуття ОСОБА_6, ІНФОРМАЦІЯ_1, із дитячого будинку сімейного типу родини ОСОБА_3 та про переведення дитячого будинку в статус прийомної сім'ї» та рішення від 26.09.2013р. №374 «Про припинення діяльності прийомної сім'ї на базі родини ОСОБА_3» відповідач не вирішував питання про ліквідацію дитячого будинку.
23.          З листа Виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.12.2014р. №31-н-3323,38-к-2076, який підписаний заступником Одеського міського голови, випливає, що у зв'язку з відсутністю правовстановлюючих документів на земельну ділянку за місцем розташування будинку, у власність колишніх батьків-вихователів та вихованців планується передати житловий будинок по 1/8 частини кожному члену родини. Зміст цього листа не містить жодної інформації або повідомлення позивачів про позбавлення їх статусу батьків-вихователів, ліквідації дитячого будинку сімейного типу та про необхідність виселення з житлового приміщення.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
24.          Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.          Підпункт 8 пункту «б» статті 32 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»: до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем).
26.          Частини 1, 2 та 4 ст. 256-8 Сімейного кодексу України від 10 січня 2002 року № 2947-III: рішення про створення дитячого будинку сімейного типу приймається районною, районною в містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, виконавчим комітетом міської (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. 
Між батьками-вихователями та органом, який прийняв рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, на основі типового договору укладається договір про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу.
Положення про дитячий будинок сімейного типу і типовий договір про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу затверджуються Кабінетом Міністрів України.
27.          Пункт 4 Положення про дитячий будинок сімейного типу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 року №564 (далі - Положення №564): на підставі рішення про створення дитячого будинку сімейного типу між батьками-вихователями та органом, який прийняв рішення про його створення, укладається угода за формою згідно з додатком.
Дія угоди припиняється у разі, коли в дитячому будинку сімейного типу виникають несприятливі умови для виховання та спільного проживання дітей (важка хвороба батьків-вихователів, відсутність взаєморозуміння з дітьми, конфліктні стосунки між дітьми, невиконання батьками-вихователями обов'язків щодо належного виховання, розвитку та утримання дітей), повернення вихованців рідним батькам (опікуну, піклувальнику, усиновителю), досягнення дитиною повноліття, за згодою сторін, з інших причин, передбачених угодою, та за рішенням суду, а також за наявності обставин, зазначених у статті 212 Сімейного кодексу України 
Дія угоди також припиняється у разі, коли батькам-вихователям або членам сім'ї, з якими вони проживають на спільній житловій площі, у тому числі малолітнім та неповнолітнім дітям, діагностовано захворювання, зазначені в абзаці дванадцятому пункту 17 цього Положення. 
У разі припинення дії угоди питання про подальше влаштування вихованців вирішується органом опіки і піклування, який вживає вичерпних заходів влаштування дітей у сім'ї громадян України - на усиновлення, під опіку або піклування, у прийомні сім'ї, дитячі будинки сімейного типу.
28.          Пункт 6 Положення №564: у разі зменшення кількості вихованців внаслідок вибуття їх за віком або з інших причин за згодою сторін угоди вирішується питання про поповнення дитячого будинку сімейного типу вихованцями, або переведення його в статус прийомної сім'ї.
29.          Пункт 9 Положення №564: ліквідація дитячого будинку сімейного типу здійснюється за рішенням органу, який створив його, або за рішенням суду.
30.          Пункти 5 та 6 Додатку «Угода про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу» до Положення №564: у разі порушення та неналежного виконання умов цієї угоди кожна із сторін має право звернутися до суду. 
Угода може бути розірвана за згодою сторін.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
32.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
33.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
34.          Враховуючи те, що угода про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу укладається на підставі рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, підставою для припинення функціонування або ліквідації дитячого будинку сімейного типу може бути розірвання такої угоди, а не навпаки.
35.          Наведені приписи Положення №564 передбачають як підстави для припинення дії договору (несприятливі умови для виховання та спільного проживання дітей, з інших причин, передбачених угодою, тощо) так і способи припинення дії договору (розірвання за згодою сторін, за рішенням суду). При цьому, вказані положення не передбачають такого способу розірвання договору як вимога (рішення) однієї із сторін.
36.          Таким чином, на момент прийняття спірного рішення, законодавство не надавало право скаржнику на одностороннє розірвання договору.
37.          Угода від 20.05.2000р. про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу не відповідає типовій угоді про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу. Не приведення цієї угоди у відповідність до вимог Положення №564, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, не спростовує відсутність у скаржника права на прийняття рішення про розірвання угоди за власною ініціативою.
38.          Крім того, Суд вважає, що наведені в п.3.4 угоди від 20.05.2000р. положення щодо розірвання договору за «ініціативою» певної сторони - не є тотожним до закріплення права на односторонню відмову від договору, а лише вказує з яких підстав певна сторона може вимагати розірвання (припинення) угоди.
39.          На підставі викладеного, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанції про відсутність підстав для прийняття відповідачем спірного рішення, оскільки Виконавчий комітет Одеської міської ради не наділений правом на прийняття рішення про розірвання угоди про організаційне забезпечення функціонування дитячого будинку сімейного типу в односторонньому порядку.
40.          Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.
41.          Частиною першою статті 350    КАС України    (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42.          Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
43.          З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.
44.          Керуючись статтями 341,    343,    349, 350,    356,    359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
45.          В задоволенні касаційної скарги Виконавчого комітету Одеської міської ради - відмовити.
46.          Постанову Приморського районного суду міста Одеси від 26 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року - залишити без змін.
47.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич          
Судді                                                                                                     В. М. Бевзенко 
                                                                                                    В.М. Шарапа