П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 802/233/16-а
Провадження № 11-290апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., 
Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М.,            Лященко Н.П., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., ТкачукаО.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_15 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області (далі - Інспекція), Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради (далі - Департамент), третя особа - ОСОБА_16, про визнання неправомірною бездіяльності та скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_15 на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року (у складі колегії суддів                 Совгири Д.І., Курка О.П., Білоуса О.В.),
УСТАНОВИЛА:
У березні 2016 року ОСОБА_15 звернувся до суду з позовом, у  якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Інспекції щодо перевірки достовірності даних, внесених до повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 24 травня 2012 року та декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 23 вересня                  2015 року, зареєстрованої за № ВН 142152642626, на об'єкт - будівництво двоквартирного, двоповерхового приватного житлового будинку замість старого на приватизованій земельній ділянці (квартира 2) по АДРЕСА_1                  (далі - Декларація), замовником якого є ОСОБА_16;
- скасувати Декларацію, а також рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 26276186, прийняте 19 листопада 2015 року державним реєстратором прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Вінницького міського управління юстиції у Вінницькій області (правонаступником якої є Департамент) СтаховоюТ. В. щодо реєстрації за ОСОБА_16 права власності на житловий будинок АДРЕСА_2 (далі - Рішення про державну реєстрацію);
- скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1, індексний номер 47937972, видане 19 листопада 2015 року згаданим вище державним реєстратором.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_15 зазначив, що 17 травня 2012 року його сусід ОСОБА_16 без дозвільних документів розпочав будувати будинок. Будівництво проводилося з відхиленням від проектної документації та з порушенням Державних будівельних норм 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування                 від 14 квітня 1992 року № 44.
Під час такого будівництва будинку позивача завдано шкоди. Так, внаслідок недотримання відстаней між будинками стіни його будинку не витримали роботи важкої техніки, яка працювала ближче одного метра від його будинку, та дали тріщини.
Позивач зазначив, що неодноразово звертався до Інспекції з проханням вжити в межах її повноважень, передбачених пунктом 5 Положення про Державну архітектурну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України                        від 8 квітня 2011 року № 439/2011, заходів щодо недопущення порушення його             прав забудовником-третьою особою та подальшої руйнації будинку.                                   Інспекція винесла припис ОСОБА_16 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм,                          державних стандартів і правил, а саме приведення документації до вимог законодавства у сфері містобудування.  Проте така вимога припису ніяк не захистила права позивача.
Протиправність бездіяльності Інспекції щодо невжиття заходів стосовно зупинення самочинного будівництва третьою особою встановлена постановою Вінницього окружного адміністративного суду від 8 червня 2015 року. 
Попри наведені порушення Інспекція 23 вересня 2015 року, не перевіривши повноту та достовірність даних щодо виконання будівельних робіт, протиправно зареєструвала оскаржувану Декларацію по самочинно збудованому будинку, який,  за твердженням позивача, підлягає знесенню.
Позивач також зазначив, що похідними від вимоги про скасування Декларації є вимоги про скасування державної реєстрації права власності за ОСОБА_16 на збудований ним будинок та відповідного свідоцтва про право власності.
Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 19 вересня 2016 року позов задовольнив частково та скасував: реєстрацію Декларації, рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 листопада 2015 року № 26276186 та свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1, індексний номер 47937972, від 19 листопада 2015 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Ухвалюючи таке рішення, суд виходив із установлення в ході розгляду справи                        № 802/494/14-а недотримання при будівництві ОСОБА_16 будинку вимог Додатка 3.1 (обов'язковий) Протипожежні вимоги ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
Прийнятою у згаданій справі постановою від 8 червня 2015 року Вінницький окружний адміністративний суд визнав протиправною бездіяльність Інспекції               щодо невжиття заходів стосовно зупинення самочинного будівництва                                ОСОБА_16 житлового будинку та зобов'язав відповідача вжити заходів до зупинення будівельних робіт.
Суд зазначив, що доказів виконання постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 8 червня 2015 року про зобов'язання вжити заходів              щодо зупинення будівельних робіт, які виконувались з порушенням чинного законодавства, шляхом реалізації повноважень, визначених Законом України               від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»              (далі - Закон № 3038-VI), Інспекція не надала, а сам факт реєстрації                           декларації про готовність об'єкта до експлуатації свідчить про невиконання судового рішення.
Зважаючи на встановлені при будівництві ОСОБА_16 будинку порушеннябудівельних норм і правил, які відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України характеризують таке будівництво як самочинне, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність встановлених частиною другою статті 39-1 Закону                 № 3038-VI та пункту 29 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), підстав для скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про скасування свідоцтва про право власності та Рішення про державну реєстрацію також підлягають задоволенню, оскільки вони є похідними від позовних вимог про скасування реєстрації Декларації, адже ця декларація є документом, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта та за приписами пункту 49 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868, подається заявником для проведення державної реєстрації права власності з видачею свідоцтва на новозбудований об'єкт нерухомого майна.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 листопада                   2016 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та роз'яснив ОСОБА_15 його право звернутися до суду в порядку цивільного судочинства.
Апеляційний суд вказав на те, що спір у цій справі має цивільно-правовий                характер, оскільки стосується набуття фізичною особою права власності на нерухоме майно.
12 грудня 2016 року ОСОБА_15 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та залишити в силі помилково скасовану постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року. 
У касаційній скарзі ОСОБА_15 зазначив, що апеляційний суд неправильно застосував чинні на час ухвалення рішення положення статті 15 Цивільного процесуального кодексу України та статті 157 КАС, оскільки позивач не оскаржує правомірність набуття третьою особою права власності на нерухоме майно,                        а оспорює законність видачі органом архітектурно-будівельного контролю як суб'єктом владних повноважень правовстановлюючого документа на об'єкт самочинного будівництва, заборона на зведення якого накладена судом.
У запереченнях на касаційну скаргу представник третьої особи просив відмовити в її задоволенні, оскільки у цій справі спір фактично виник між позивачем та                 третьою особою з приводу знесення будинку, належного останньому, тобто не стосується публічно-правових відносин та має вирішуватись в порядку цивільного судочинства. 
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року                  у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. &?г;…&?к; фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних  категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК)  передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи                             припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Основним мотивом на обґрунтування допущення Інспекцією протиправної бездіяльності та протиправності оскаржуваних у справі рішень відповідачів є те,                  що у зв'язку звідхиленням від проектної документації та істотними порушеннями                    Державних будівельних норм України при будівництві ОСОБА_16 будинку цей будинок не мав бути прийнятий в експлуатацію та підлягає знесенню як об'єкт самочинного будівництва.
З установлених судом першої інстанції обставин справи убачається, що ОСОБА_16 після реєстрації Інспекцією Декларації набув право власності на збудований ним будинок. Запис про таке право внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, на підставі чого третьою особою отримано відповідне свідоцтво про право власності. 
Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, яке, як зазначає позивач, прийнято внаслідок допущення Інспекцією протиправної бездіяльності, у третьої особи виникло речове право на будинок, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, суд апеляційної інстанції, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосував норми процесуального права та обґрунтовано дійшов висновку про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_15 у зв'язку з тим, що він звернувся за захистом своїх цивільних прав,              а тому справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За правилами частини першої статті 350 КАС у редакції Закону № 2147-VIII                         суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові                 рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відмовити в задоволенні касаційної скарги, а ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Відмовити в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_15.
2. Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада                 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О.Б. Прокопенко
Судді: | Н.О. Антонюк | Л.М. Лобойко
| С.В. Бакуліна | Н.П. Лященко
| В.В. Британчук | Л.І. Рогач
| Д.А. Гудима | І.В. Саприкіна
| В.І. Данішевська | О.М. Ситнік
| О.С. Золотніков | О.С. Ткачук
| О.Р. Кібенко | В.Ю. Уркевич
| В.С. Князєв | О.Г. Яновська