ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 826/1216/16
Провадження № 11-562ас18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача  Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження заяву ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України (колегія у складі головуючого судді Черпіцької Л. Т., суддів Гончар Л. Я., Шведа Е. Ю.) від 20 квітня 2017 року у справі № 826/1216/16 за позовом ОСОБА_3 до Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій неправомірними,
УСТАНОВИЛА:
У січні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом про визнання протиправними дій, які полягають у недотриманні встановлених Регламентом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого Розпорядженням від 08 жовтня 2013 року № 1810 та рішенням Київської міської ради від 28 лютого 2013 року № 63/9120 «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві», строків опрацювання його клопотання від 30 листопада 2015 року № 2 (реєстраційний № 08/М-11691) та підготовки проекту рішення з питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 14 червня 2016 року відмовив ОСОБА_3 у задоволенні позову.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 09 листопада 2016 року скасував постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2016 року, задовольнив позов та стягнув за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на користь позивача судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 1157 (одна тисяча сто п'ятдесят сім) гривень 53 копійки. Разом з цим суд апеляційної інстанції відмовив ОСОБА_3 у частині відшкодування витрат на правову допомогу. 
Не погодившись з таким рішенням суду апеляційної інстанції в частині відмови у відшкодуванні витрат на правову допомогу, ОСОБА_3 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу про зміну постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року і стягнення відповідних витрат на його користь.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 квітня 2017 року відхилив касаційну скаргу ОСОБА_3 та залишив постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року без змін.
Ухвала касаційного суду мотивована тим, що ОСОБА_3 не надав документальних підтверджень здійснення витрат на правову допомогу, пов'язаних із участю особи, яка надавала правову допомогу в судовому засіданні, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням або ж під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, оскільки документальні підтвердження витрат позивача на правову допомогу, що полягали у складанні процесуальних документів, не містять вимог щодо відшкодування таких витрат.
13 червня 2017 року до Верховного Суду України надійшла заява ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року за правилами п. 1 ч. 1 ст. 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). 
Верховний Суд України ухвалою від 26 червня 2017 року відкрив провадження у цій справі. 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 1 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) установлено, що заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.
12 січня 2018 року заяву ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року передано на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 травня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підп. 2 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), за приписами якого якщо адміністративна справа за заявою про перегляд судових рішень Верховним Судом України відповідно до правил, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу, повинна розглядатися на спільному засіданні відповідних судових палат Верховного Суду України, - така справа після її отримання Касаційним адміністративним судом передається на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Оскільки справа за вказаними заявами згідно із ч. 2 ст. 241 КАС України (у редакції, чинній на час звернення із заявою до суду) підлягала розгляду на спільному засіданні судових палат Верховного Суду України в адміністративних та цивільних справах, то її відповідно до підп. 2 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) передано до Великої Палати Верховного Суду для розгляду, який згідно з підп. 1 п. 1 зазначеного розділу КАС України здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 23 травня 2018 року прийняла до розгляду заяву ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження на 27 червня 2018 року.
01, 18 та 23 червня 2018 року заявник подав до Великої Палати Верховного Суду додаткові пояснення, у яких просив розглянути його заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року з урахуванням доданих до заяви рішень касаційних судів як на підтвердження неоднакового застосування судами норм матеріального права.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
Відмовляючи ОСОБА_3 у відшкодуванні витрат на правову допомогу, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, з яким погодився й Вищий адміністративний суд України, про відсутність підстав для стягнення витрат на користь позивача за договорами про надання правової допомоги від 20 січня та 02 липня 2016 року (№ 20/01-1, № 02/07-1), оскільки надана позивачу правова допомога по складанню процесуальних документів не є представництвом інтересів позивача в судовому засіданні, вчиненням окремої процесуальної дії та ознайомленням з матеріалами справи, у розумінні ч. 1 ст. 1 Закону України від 20 грудня 2011 року № 4191-VI «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» (далі - Закон № 4191-VI). 
У заяві про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України ОСОБА_3 посилається на ухвали Вищого адміністративного суду України від 11 серпня 2014 року у справі № 826/4399/13-а; від 19 червня 2015 року у справі 
№ 17/135/15-а, і на ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 вересня 2016 року у справі № 654/2765/15-ц; від 26 квітня 2017 року у справі № 335/6590/15-ц, у яких на його думку по-іншому, ніж в оскаржуваній ухвалі, застосовано положення ч. 1 ст. 1 Закону № 4191-VI.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши наведені в заяві доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заява підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 237 КАС України (у редакції, чинній на час звернення із заявами до суду) підставами перегляду Верховним Судом України судових рішень у адміністративних справах є: (…) неоднакове застосування судами касаційних інстанцій одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах (…).
У справі, що розглядається, Вищий адміністративний суд України погодився із висновками суду апеляційної інстанції, що компенсація витрат на правову допомогу здійснюється виключно за участь представника у судовому засіданні, вчинення ним окремих процесуальних дій поза судовим засіданням та за ознайомлення з матеріалами справи в суді, а надані позивачем для відшкодування документальні підтвердження витрат на правову допомогу, що полягали у складанні процесуальних документів, не містять вимог щодо відшкодування витрат, визначених у ч. 1 ст. 1 Закону № 4191-VI.
Натомість, у наданих на обґрунтування заяви ухвалах Вищого адміністративного суду України від 19 червня 2015 року у справі № 17/135/15-а, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 вересня 2016 року у справі № 654/2765/15-ц; від 26 квітня 2017 року у справі № 335/6590/15-ц, суди виходили з того, що витрати на правову допомогу, граничний розмір якої визначено відповідним законом, стягуються не лише за участь у судовому засіданні при розгляді справи, а й у разі вчинення інших дій поза судовим засіданням, безпосередньо пов'язаних із наданням правової допомоги у конкретній справі (наприклад, складання позовної заяви, надання консультацій, переклад документів тощо). Підставою для відмови у задоволенні вимог про відшкодування таких витрат є відсутність їх документального підтвердження.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні касаційним судом норм матеріального права у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду виходить із такого.
Стаття 59 Конституції України гарантує кожному право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав.
Частиною 2 ст. 16 КАС України (у редакції, чинній на час звернення із заявою до суду) установлено, що для надання правової допомоги при вирішенні справ у судах в Україні діє адвокатура. У випадках, встановлених законом, правова допомога може надаватися й іншими фахівцями в галузі права. Порядок і умови надання правової допомоги, права й обов'язки адвокатів та інших фахівців у галузі права, які беруть участь в адміністративному процесі і надають правову допомогу, визначаються цим Кодексом та іншими законами.
Згідно з ч. 1 ст. 90 КАС України витрати, пов'язані з оплатою допомоги адвоката або іншого фахівця в галузі права, які надають правову допомогу за договором, несуть сторони, крім випадків надання безоплатної правової допомоги, передбачених законом.
Пунктом 3.2 рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2009 року 
№ 23-рп/2009, передбачено, що правова допомога є багатоаспектною, різною за змістом, обсягом та формами і може включати консультації, роз'яснення, складення позовів і звернень, довідок, заяв, скарг, здійснення представництва, зокрема в судах та інших державних органах тощо. Вибір форми та суб'єкта надання такої допомоги залежить від волі особи, яка бажає її отримати. Право на правову допомогу - це гарантована державою можливість кожної особи отримати таку допомогу в обсязі та формах, визначених нею, незалежно від характеру правовідносин особи з іншими суб'єктами права.
Отже, з викладеного слідує, що до правової допомоги належать й консультації та роз'яснення з правових питань; складання заяв, скарг та інших документів правового характеру; представництво у судах тощо.
Конституційний Суд України зазначив і про те, що гарантування кожному права на правову допомогу в контексті ч. 2 ст. 3, ст. 59 Конституції України покладає на державу відповідні обов'язки щодо забезпечення особи правовою допомогою належного рівня. Такі обов'язки обумовлюють необхідність визначення в законах України, інших правових актах порядку, умов і способів надання цієї допомоги. Проте не всі галузеві закони України, зокрема процесуальні кодекси, містять приписи, спрямовані на реалізацію такого права, що може призвести до обмеження чи звуження змісту та обсягу права кожного на правову допомогу.
Водночас, КАС України (у редакції, чинній на момент звернення із заявою) не передбачав, що види правової допомоги, які підлягають компенсації, можуть встановлюватися або обмежуватися іншими законами.
За приписами ч. 3 ст. 90 КАС України законом установлюється граничний розмір компенсації таких витрат.
Зокрема, ст. 1 Закону № 4191-VI визначено, що розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних справах, в яких така компенсація виплачується стороні, на користь якої ухвалено судове рішення, іншою стороною, а в адміністративних справах - суб'єктом владних повноважень, не може перевищувати 40 відсотків прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року за годину участі особи, яка надавала правову допомогу, у судовому засіданні, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням та під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, що визначається у відповідному судовому рішенні.
ВеликаПалата Верховного Суду наголошує на тому, що зазначений закон визначає не види правової допомоги, а виключно граничний розмір їх компенсації.
Визначальним в адміністративному судочинстві за ст. 6 КАС України є принцип верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та встановлюють зміст і спрямованість діяльності держави, а тому, при вирішенні справ суди повинні в першу чергу застосовувати саме принцип верховенства права.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставини кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю досліджувати змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Адміністративне судочинство спрямоване на зміцнення законності, правопорядку та попередження правопорушень, а також сприяє активному та ініціативному виявленню порушень прав, свобод та інтересів осіб з боку влади та поновлення цих прав чи запобігання їх порушенню, а тому суди адміністративної юрисдикції повинні захищати такі права фізичних і юридичних осіб (зокрема й право на відшкодування витрат на правову допомогу) усіма передбаченими й дозволеними законодавством України способами. 
У силу вимог ч. 7 ст. 9 КАС України, відповідно до якої у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), суд вважає за можливе застосувати аналогію закону, застосувавши норми ст. 1 Закону № 4191-VI до вказаних правовідносин в частині розповсюдження встановленого граничного розміру компенсації на види правової допомоги, наданої позивачу.
При цьому, склад та розмір витрат, пов'язаних з оплатою правової допомоги, входить до предмета доказування у справі. На підтвердження цих обставин суду повинні бути надані договір про надання правової допомоги (договір доручення, договір про надання юридичних послуг та ін.), документи, що свідчать про оплату гонорару та інших витрат, пов'язаних із наданням правової допомоги, оформлені у встановленому законом порядку (квитанція до прибуткового касового ордера, платіжне доручення з відміткою банку або інший банківський документ, касові чеки, посвідчення про відрядження). Зазначені витрати мають бути документально підтверджені та доведені. Відсутність документального підтвердження витрат на правову допомогу, а також розрахунку таких витрат є підставою для відмови у задоволенні вимог про відшкодування таких витрат.
Відповідно до ч. 1 ст. 241 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення із заявою) справи розглядаються Верховним Судом України за правилами, встановленими главами 2 і 3 розділу IV цього Кодексу.
За змістом ч. 1 ст. 220 КАС України (глава 2 розділу IV) суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Суд апеляційної інстанції, з висновком якого погодився й касаційний суд, не досліджував належність та допустимість наданих ОСОБА_3 доказів на підтвердження витрат на правову допомогу, а лише зазначив, що надані позивачем документи не містять вимог щодо відшкодування витрат, які визначенні у ч. 1 ст. 1 Закону № 4191-VI.
ВеликаПалата Верховного Суду, розглядаючи справу в частині вимог про відшкодування витрат на правову допомогу, діє за правилами суду касаційної інстанції та в межах наданих їй повноважень, а тому позбавлена процесуальної можливості встановлювати обставини справи, досліджувати докази та оцінювати їх, у зв'язку з чим після скасування постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року, ця справа має бути передана на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Зважаючи на те, що Велика Палата Верховного Суду не має процесуальної можливості ухвалити в цій справі нове судове рішення, заява ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 242 КАС України (у редакції, чинній на час звернення із заявою до суду) за наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу суду приймається постанова, зокрема, про часткове задоволення заяви про перегляд судового рішення. 
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 241, 242, 243 КАС України (у редакції, чинній на час звернення із заявами до суду), підп. 1, 2 п. 1 розд. VІІ «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Заяву ОСОБА_3 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року в частині відмови у відшкодуванні ОСОБА_3 витрат на правову допомогу та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року скасувати. Справу за позовом ОСОБА_3 до Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій неправомірними в частині вимог про відшкодування витрат на правову допомогу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   І. В. Саприкіна
Судді:                                           
Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
С. В.Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В.Британчук     О. М. Ситнік
Д. А. Гудима О. С. Ткачук
В. І. Данішевська   В. Ю. Уркевич
О. Р.Кібенко     О. Г. Яновська
Л. М.Лобойко