П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ   УКРАЇНИ
 
30 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 150/928/14-а
Провадження № 11-113апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів: Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в письмовому провадженні справу за позовом депутатів Чернівецької селищної ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області, третя особа - Чернівецька районна спілка споживчих товариств, про скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_5 на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року,
 
В С Т А Н О В И Л А :
 
Позивачі звернулись до суду з позовом до Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області, третя особа - Чернівецька районна спілка споживчих товариств, у якому просили скасувати рішення Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області 7 сесії 6 скликання від 17 жовтня 2011 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Чернівецькій районній спілці споживчих товариств для облаштування території ринку по вул. Леніна, 93 в смт Чернівці».
 
Позов мотивовано тим, що оскаржуване рішення селищної ради прийнято протиправно та внаслідок поданих Чернівецькою районною спілкою споживчих товариств неправдивих даних, оскільки дозвіл на розробку проекту землеустрою не надавався, а посилання третьої особи на перехід до неї права на отримання земельної ділянки від Державного підприємства «Ринок» внаслідок приєднання цього підприємства до Чернівецької районної спілки споживчих товариств не відповідає дійсності.
 
Суди розглядали справу неодноразово.
 
Так, Чернівецький районний суд Вінницької області постановою 
від 18 липня 2016 року позов задовольнив, скасував рішення Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області 7 сесії 6 скликання 
від 17 жовтня 2011 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Чернівецькій районній спілці споживчих товариств для облаштування території ринку по вул. Леніна, 93 в смт Чернівці».
 
Вінницький апеляційний адміністративний суд (судді Сторчак Б. Ю., Ватаманюк Р. В., Мельник-Томенко Ж. М.) ухвалою від 15 вересня 2016 року постанову Чернівецького районного суду Вінницької області від 18 липня 2016 року скасував, провадження у справі закрив.
 
ОСОБА_3 та ОСОБА_5 у жовтні 2016 року подали касаційну скаргу на ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просили рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 05 грудня 2016 року відкрив провадження за цією касаційною скаргою.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України 
від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції.
 
01 лютого 2018 року касаційна скарга була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
 
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою 
від 05 лютого 2018 року призначив справу до попереднього розгляду.
 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 06 лютого 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
 
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 лютого 2018 року прийняла до провадження зазначену справу та призначила її розгляд за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_5 в порядку письмового провадження.
 
Відповідно до частини першої статті 341 КАС (в чинній редакції) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
 
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач порушив порядок надання дозволу на розробку проекту землеустрою, погодження такого проекту та передачі земельних ділянок в оренду, визначених статтями 122 - 123 та 186 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). У скарзі зазначено, що оскаржуване рішення відповідача є рішенням суб'єкта владних повноважень про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, а суд апеляційної інстанції помилково застосував статтю 157 КАС з огляду на публічно-правовий характер цього спору.
 
Перевіривши обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цим судом правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
 
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що «фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність… Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)».
 
Згідно з частиною першою статті 2 КАС (тут і далі - в редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
 
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
 
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
 
Судами встановлено, що 23 лютого 2007 року рішенням Чернівецької селищної ради 
7 сесії 5 скликання Державному підприємству «Ринок» надано дозвіл на розробку проекту відводу земельної ділянки для облаштування території базару на умовах оренди із земель комунальної власності та зобов'язано в місячний термін замовити в Чернівецькій філії Державного підприємства «Вінницький регіональний центр Державного земельного кадастру» розробку проекту відводу на земельну ділянку.
 
Такий проект було розроблено та затверджено оскаржуваним рішенням Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області 7 сесії 6 скликання 
від 17 жовтня 2011 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Чернівецькій районній спілці споживчих товариств для облаштування території ринку по вул. Леніна, 93 в смт Чернівці», яким водночас цю земельну ділянку передано в оренду Чернівецькій районній спілці споживчих товариств.
 
Також цим рішенням зобов'язано Чернівецьку районну спілку споживчих товариств звернутись в проектну організацію та замовити звіт з експертно-грошової оцінки земельної ділянки, укласти та здійснити реєстрацію договору оренди земельної ділянки відповідно до чинного законодавства.
 
Рішення ради було прийняте, зокрема, на підставі заяви третьої особи, в якій зазначалось, що 20 червня 2011 року Державне підприємство «Ринок» приєднане до Чернівецької районної спілки споживчих товариств з переходом всіх прав і обов'язків до останньої. 
 
Таким чином, предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду юридичній особі, яка, на думку позивачів, набула таке право оренди неправомірно. 
 
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позов не містить визначених статтею 2 КАС вимог щодо скасування або визнання неправомірними рішень, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, оскільки предметом спору є набуття права оренди на земельну ділянку, і в розглядуваному випадку відповідач не здійснює владних управлінських функцій, а є рівноправним суб'єктом земельних відносин в процесі реалізації права розпорядження земельною ділянкою відповідно до статті 5 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), тому виникає спір про право цивільне.
 
Апеляційний суд керувався положеннями статті 157 КАС, відповідно до яких суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
 
Такий висновок суду апеляційної інстанції є передчасним з огляду на наступне.
 
Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
 
Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК одним із способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
 
З наведених норм можна зробити висновок, що в порядку цивільного судочинства може бути оскаржене таке рішення органу місцевого самоврядування, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, і за результатами його реалізації у фізичної чи юридичної особи виникає право цивільне.
 
З оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування вбачається, що воно спрямоване на передачу права користування земельною ділянкою третій особі шляхом передачі такої ділянки в оренду та зобов'язання укласти й зареєструвати відповідний договір оренди землі. 
 
Укладення договору оренди у встановленому законом порядку являтиметься реалізацією цього рішення, а після набуття права оренди у встановленому законом порядку дію цього рішення буде вичерпано, з цього моменту адміністративні правовідносини між суб'єктом владних управлінських функцій та фізичною чи юридичною особою трансформуються у цивільні правовідносини між орендодавцем та орендарем.
 
Відповідно до положень статті 792 ЦК (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) за договором найму (оренди) земельної ділянки наймодавець зобов'язується передати наймачеві земельну ділянку на встановлений договором строк у володіння та користування за плату. Відносини щодо найму (оренди) земельної ділянки регулюються законом.
 
Згідно зі статтею 13 Закону України «Про оренду землі» (тут і далі - в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
 
Статтею 18 цього Закону визначено, що договір оренди землі набирає чинності після його державної реєстрації.
 
Положеннями статті 20 Закону України «Про оренду землі» встановлено, що укладений договір оренди землі підлягає державній реєстрації. 
Право оренди земельної ділянки виникає з дня державної реєстрації цього права відповідно до закону, що регулює державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
 
Також відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) обов'язковій державній реєстрації підлягають речові права та обтяження на нерухоме майно, розміщене на території України, що належить фізичним та юридичним особам, державі в особі органів, уповноважених управляти державним майном, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним організаціям, іноземним державам, а також територіальним громадам в особі органів місцевого самоврядування, зокрема, право постійного користування та право оренди земельної ділянки.
 
Отже, право оренди земельної ділянки виникає після укладення договору оренди та його державної реєстрації у встановленому законом порядку.
 
З моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами, та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки не притаманні адміністративним правовідносинам, натомість - притаманні цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
 
Аналогічну правову позицію було висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 04 квітня 2018 року у справі № 539/1957/16-а. 

Разом з тим, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження та стверджуючи про приватноправовий характер спору, не встановив, чи був укладений у встановленому законом порядку договір оренди на виконання оскаржуваного рішення. 
 
Без встановлення цієї обставини неможливо підтримати або спростувати висновок суду апеляційної інстанції про наявність спору про право цивільне, встановити предметну підсудність даної справи.
 
Відповідно до частини другої статті 341 КАС (тут і далі - в чинній редакції) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
 
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
 
Відповідно до пункту 7 частини 3 статті 353 КАС визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм процесуального права, якщо оскаржене рішення ухвалено з порушенням правил юрисдикції (підсудності).
 
З огляду на викладене оскаржуване судове рішення апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Керуючись статтями 2, 3, 4, 17, 157 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), статтями 345, 349, 353, 356 КАС (в чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду
 
П О С Т А Н О В И Л А :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_5 задовольнити.
 
2. Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року скасувати.
 
3. Справу за позовом депутатів Чернівецької селищної ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області, третя особа - Чернівецька районна спілка споживчих товариств, про скасування рішення - направити для продовження розгляду до Вінницького апеляційного адміністративного суду.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | В.С. Князєв
Судді: | | |
| С. В. Бакуліна     В. В. Британчук     Д. А. Гудима     О. С. Золотніков     О. Р. Кібенко     Л. М. Лобойко      Н. П. Лященко | | О. Б. Прокопенко     Л. І. Рогач     І. В. Саприкіна     О. М. Ситнік     О. С. Ткачук     В. Ю. Уркевич     О. Г. Яновська