П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ    
 
20 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 758/1764/17 
Провадження № 11-438апп18 
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горлиця» (далі - ТОВ «ВКФ «Горлиця») до Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - Міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ТОВ «ВКФ «Горлиця» на ухвалу Подільського районного суду м. Києва від 20 лютого 2017 року (суддя Зарицька Ю. Л.), залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року (у складі головуючого судді Карпушової О. В., суддів Епель О. В., Кобаля М. І.),
УСТАНОВИЛА:
У лютому 2017 року ТОВ «ВКФ «Горлиця» звернулося до суду із позовом до Міськради, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії сьомого скликання Міськради від 22 грудня 2016 року в частині відмови ТOB «ВКФ «Горлиця» у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 3687 кв. м для будівництва 9-поверхового житлового будинку (будівельний № 6) на вул. Вадима Пугачова; 
- зобов'язати Міськраду повторно розглянути на її пленарному засіданні (сесії) питання щодо надання TOB «ВКФ «Горлиця» дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 3687 кв. м для будівництва 9-поверхового житлового будинку (будівельний № 6) на вул. Вадима Пугачова.
Подільський районний суд м. Києва ухвалю від 20 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року, у відкритті провадження відмовив. 
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок, ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими. За таких обставин, на думку судів попередніх інстанцій, спір, що виник між сторонами, повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства, а тому цей спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
ТОВ «ВКФ «Горлиця» подало касаційну скаргу та доповнення до неї, у яких, посилаючись на порушення судами попередніх   інстанцій норм процесуального права, просить скасувати вказані рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Позивач вважає, що спір у справі підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки в цих правовідносинах відсутній спір про право між сторонами, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень. Вказує, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує права власності позивача на земельну ділянку, а відтак відповідач здійснює контрольну функцію як суб'єкт владних повноважень. 
Позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції помилково послався на правові позиції Верховного Суду України, викладені, зокрема, у постановах від 11 листопада 2014 року № 21-493а14, 21-405а14, 9 грудня 2014 року                          № 21-308а14, 17 лютого 2015 року № 21-551а14 та інших, оскільки у цих справах спір стосувався набуття права власності чи оренди на земельні ділянки, стосовно яких органи місцевого самоврядування вже розглянули питання про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо їх відведення.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 8 червня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі за касаційною скаргою ТОВ «ВКФ «Горлиця».
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд. 
10 квітня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до частини шостої статті 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки ТОВ «ВКФ «Горлиця» оскаржує ухвали Подільського районного суду м. Києва від 20 лютого 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 рокуз підстав порушення судом правил предметної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
Згідно із частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі та доповненні до неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга позивача підлягає задоволенню з таких підстав.
Суди попередніх інстанцій встановили, що рішенням від 22 грудня 2016 року Міськрада відмовила ТОВ «ВКФ «Горлиця» у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 3687 кв. м для будівництва               9-поверхового житлового будинку (будівельний № 6) на вул. Вадима Пугачова. Цим рішенням зобов'язано TOB «ВКФ «Горлиця» повернути земельну ділянку площею 3687 кв. м за актом приймання-передачі у стані, не гіршому, порівняно з тим, у якому одержано її в оренду. Земельну ділянку площею 3687 кв. м для будівництва 9-поверхового житлового будинку (будівельний № 6) на вул. Вадима Пугачова зараховано до земель запасу міста, та визначено цю земельну ділянку землями комунальної власності.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Відповідно до частини першої статті 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК) передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Частиною першою статті 122 ЗК передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону (частина перша статті 116 ЗК).
За правилами частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина друга статті 123 ЗК).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина третя статті 123 ЗК).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина чотирнадцята статті 123 ЗК).
Аналіз наведених норм права у взаємозв'язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).
Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок у справі, що розглядається, предметом якої є рішення Міськради про відмову у надані дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про те, що відповідач при його винесенні не здійснював владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм права, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Тому відповідно до частини першої статті 353 КАС через порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних ухвал, які перешкоджають подальшому провадженню у справах, судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 243, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горлиця» задовольнити.
2. Ухвали Подільського районного суду м. Києва від 20 лютого 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року скасувати.
3. Адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горлиця» до Кременчуцької міської ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанова складена та підписана 2 липня 2018 року.
 
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                    Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв | О. Г. Яновська