ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 916/2455/17
Провадження № 12-73гс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді  Князєва В.С.,
судді-доповідача Кібенко О.Р.,
суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
 
розглянула у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу  Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Одеської філії Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» 
на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 06 лютого 2018 року, ухвалену колегією суддів у складі Мишкіної М.А., Будішевської Л.О., 
Величко Т.А.,
у справі Господарського суду Одеської області
за позовом Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Одеської філії Публічного акціонерного товариства «Укртелеком»
до Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради
про стягнення 313 749,06 грн  
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.    У жовтні 2017 року Публічне акціонерне товариство «Укртелеком» в особі Одеської філії  Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» (далі - ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком») звернулось до господарського суду Одеської області з позовом до Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради про стягнення заборгованості 
у розмірі 313 749,06 грн внаслідок невиконання укладеного між сторонами умов договору від 23 лютого 2016 року № 51-16 про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян в період з 01 січня 2016 року по 01 січня 2017 року.  
2.    На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у вказаний період позивач надавав телекомунікаційні послуги окремим категоріям громадян, які користуються правом на пільги відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Закону України «Про жертви нацистських переслідувань», Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», Закону України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист», Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» та Закону України «Про охорону дитинства», у зв'язку з чим поніс витрати у розмірі заявленої до стягнення суми, які відповідач зобов'язаний відшкодувати за умовами вказаного договору та на підставі приписів статей 11, 509, 525, 526, 530, 599, 601 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) і статей 48, 89,102 Бюджетного кодексу України (далі -БК України).
3.    Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради у відзиві на позов просило відмовити у його задоволенні. 
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 
4.    23 лютого 2016 року між ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком» та Управлінням соціального захисту населення Білгород-Дністровської міської ради, правонаступником якого є Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради, укладено договір № 51-16 про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян, згідно умов якого договір регулює взаємовідносини сторін за Бюджетним кодексом України, іншими законами України та нормативними актами, якими передбачені пільги з послуг зв'язку окремим категоріям населення, а саме: «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", «Про жертви нацистських переслідувань», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про прокуратуру», «Про охорону дитинства», «Про основні засади соціального захисту ветеранів та інших громадян похилого віку в Україні».
5.    Відповідно до пунктів 2.1, 2.2, 3.1., 3.3. договору позивач зобов'язався надавати послуги телефонного зв'язку пільговим категоріям населення відповідно до чинного законодавства України. Згідно з постановами Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 04 березня 2002 року № 256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету», від 29 січня 2003 року № 117 «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги» позивач зобов'язався щомісячно до 25 числа місяця, наступного за звітним, надавати відповідачу списки пільговиків на електронних і паперових носіях згідно з формою "2-пільга" (№ з/п, П.І.Б., адреса, ідентифікаційний код пільговика, нараховані суми за видами послуг в "грн...."), затвердженою Міністерством праці та соціальної політики України. Відповідач зобов'язався здійснювати розрахунки на відшкодування пільг пільговому контингенту громадян. Визначення кредиторської заборгованості провадиться виключно в межах встановлених бюджетних призначень. Щомісяця до 10 числа позивач надає відповідачу списки пільговиків на електронних носіях, акти звірки на паперових носіях, у формі, затвердженій наказом Міністерства праці та соціальної політики № 535 від 04 жовтня 2007 року. Позивач після проведення сумісної перевірки по наданих списках складає акти звірок станом на 1 число місяця, а відповідач проводить розрахунки безготівковим шляхом або шляхом взаємозаліків по мірі надходження фінансування в межах бюджетних призначень.
6.    У період з 01 січня по 31 грудня 2016 року позивачем надавалися послуги зв'язку споживачам, які згідно з нормами чинного законодавства належать до пільгових категорій громадян, вартість яких у загальній сумі склала 313 749,06 грн.
7.    Предметом спору в даній справі є стягнення суми відшкодування наданих послуг за пільгове користування послугами зв'язку громадянами, що мають пільги, на яких поширюється дія вищевказаних законів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8.    Рішенням Господарського суду Одеської області від 14 листопада 2017 року позов задоволено повністю; стягнуто з відповідача на користь позивача грошові кошти у заявленій сумі.
9.    Місцевий господарський суд вказав на наявність непогашеного відповідачем боргу по відшкодуванню вартості телекомунікаційних послуг, наданих пільговій категорії населення, та зауважили, що відсутність бюджетного фінансування не є підставою для звільнення його від відповідальності відповідно до частини другої статті 218 Господарського кодексу України (далі - ГК України) та статті 617 ЦК України.
10. Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 06 лютого 2018 року рішення місцевого господарського суду від 14 листопада 2017 року скасовано, а провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 ГПК України у зв'язку з тим, що спір є публічно - правовим і не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а має розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України. 
11. Переглядаючи рішення місцевого господарського суду в апеляційному порядку, господарський суд апеляційної інстанції зазначив, що Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради є головним розпорядником бюджетного фінансування соціальних пільг, зокрема, з надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям громадян у м. Білгород-Дністровському. Договір № 51-16 про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян є адміністративним договором, оскільки регулює взаємовідносини сторін за Бюджетним кодексом України. Публічно-правовий характер спору визначається тим, що відповідач наділений владно-управлінськими функціями у сфері реалізації публічного інтересу, з приводу чого і був укладений правовий акт у формі договору. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком» звернулось до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просило скасувати постанову Одеського апеляційного господарського суду від 06 лютого 2018 року, а рішення Господарського суду Одеської області від 14 листопада 2017 року у цій справі залишити в силі.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
13. Скаржник вказав на підвідомчість цього спору господарським судам, оскільки він стосується належного виконання відповідачем своїх майнових зобов'язань і останній не здійснює у спірних відносинах владних управлінських функцій, в той час як вищевказаний договір є господарським у розумінні статей 179-188 ГК України.
Доводи інших учасників справи
14. Відповідач не надав суду відзиву на касаційну скаргу.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
15. Згідно із частиною шостою статті 302 ГПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
16. Оскільки ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком» оскаржило постанову Одеського апеляційного господарського суду від 06 лютого 2018 року з підстав порушення судами правил предметної та суб'єктної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду прийняла справу до розгляду.
Щодо визначення юрисдикції
17. За змістом пунктів 1, 6 статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; основи соціального захисту тощо визначаються виключно законами України.
18. Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію, закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначено Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
19. Статтею 19 цього Закону визначено, що виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
20. За змістом пункту 3 статті 63 Закону України «Про телекомунікації» та пункту 63 Правил надання та отримання телекомунікаційних послуг, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 295, споживачам, які мають установлені законодавством України пільги з їх оплати, телекомунікаційні послуги надаються операторами, провайдерами телекомунікацій відповідно до законодавства України. 
21. ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком» надає телекомунікаційні послуги категоріям споживачів на пільгових умовах відповідно до положень законів, визначених сторонами у пункті 1.1. договору № 51-16 про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян від 23 лютого 2016 року. Головним розпорядником коштів бюджетного фінансування вказаних соціальних пільг у місті Білгород-Дністровському є Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради, а тому відшкодування витрат, понесених внаслідок надання телекомунікаційних послуг, здійснюється останнім за рахунок державних субвенцій.
22. Встановивши, що телекомунікаційні послуги на пільгових умовах надавались ПАТ «Укртелеком» в особі Одеської філії ПАТ «Укртелеком» на виконання імперативних законодавчих приписів, а Управління соціальної політики Білгород - Дністровської міської ради (як уповноважений державою орган) в силу закону має відшкодувати спірні витрати позивачу за рахунок бюджетних коштів, суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги. 
23. Разом з тим, апеляційний господарський суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у даній справі, вказав на публічно - правовий характер спору, оскільки він виник при виконанні адміністративного договору, в якому відповідач як розпорядник місцевого бюджету при проведенні розрахунків з позивачем здійснює публічно - владні управлінські функції. 
24. Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні норм матеріального та процесуального права при вирішенні даного спору, які, на думку скаржника, прийнято з порушенням встановленої законом юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду виходить із такого. 
25. Відповідно до статті 1 ГПК України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
26. Згідно із частиною третьою статті 22 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності.
27. Господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб'єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, врегульованих ЦК України, ГК України, іншими актами господарського і цивільного законодавства; і, по-друге, - спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
28. Господарські суди на загальних підставах вирішують усі спори між суб'єктами господарської діяльності, а також спори, пов'язані з вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктом публічно-правових відносин, - за умови, що такі вимоги не об'єднуються з вимогою вирішити публічно-правовий спір і за своїм суб'єктним складом підпадають під дію статті 1 ГПК України.
29. У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами Кодексу адміністративної юрисдикції України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.
30. Поняття «суб'єкт владних повноважень» визначено у статті 3 КАС України - це органи державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
31. Отже, необхідною й єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
32. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.
33. Враховуючи, що у відносинах щодо розрахунку з позивачем за надані ним у період з 01 січня 2016 року по 01 січня 2017 року особам, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги, телекомунікаційні послуги Управління соціальної політики Білгород-Дністровської міської ради виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як боржник у зобов'язальних цивільних правовідносинах, а між сторонами спору відсутні правовідносини влади та підпорядкування, висновок Одеського апеляційного господарського суду про закриття провадження у справі є помилковим.
34. Крім того, посилання суду апеляційної інстанції на те, що договір № 51-16 про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян є адміністративним договором не заслуговують на увагу. 
35. Так, згідно з пунктом 14 частини першої статті 3 КАС України адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права й обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.
36. Проте не всі угоди, укладені суб'єктами владних повноважень, їх посадовими чи службовими особами на реалізацію своїх повноважень, відносяться до адміністративних договорів. Із змісту адміністративного договору вбачається наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від господарських угод. У разі ж укладання господарської угоди відносини між сторонами ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Тому, до адміністративних договорів не відносяться угоди, укладені за правилами ЦК України, інших актів цивільного або господарського законодавства.
37. Статтею 17 КАС України встановлено категорії спорів, на які поширюється компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ. З господарськими спорами можуть пересікатися категорії спорів, визначені в пунктах 1, 3, 4 частини першої зазначеної статті, а саме: а) спори суб'єкта господарювання із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності останнього; б) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, а також спори з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; в) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.
38. Таким чином, справи господарської юрисдикції за участю суб'єктів владних повноважень та адміністративні справи з тими ж учасниками відрізняються особливим змістом правовідносин між сторонами та предметом позовних вимог. До справ господарської юрисдикції за участю суб'єктів владних повноважень належать усі справи у спорах про право, що виникають з відносин, врегульованих ЦК України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства.
39. Укладаючи вищезазначений договір про відшкодування витрат за надання телекомунікаційних послуг (користування та встановлення телефонів) пільговій категорії громадян, відповідач не здійснював жодних управлінських функцій, а лише зобов'язався відшкодовувати такі витрати як головний розпорядник коштів бюджетного фінансування вказаних соціальних пільг.
40. Отже, справи зі спорів за участю суб'єкта владних повноважень, якщо такі спори виникають з цивільних чи господарських правовідносин, в яких ці органи виступають на рівних засадах з іншими учасниками відповідних відносин, розглядаються на загальних підставах господарськими судами.
41. Висновки суду апеляційної інстанції про наявність у вищезазначеному договорі ознак адміністративного договору, не знайшли свого підтвердження, оскільки відповідно до законодавчого визначення адміністративного договору його ознаками є: 1) суб'єктна - обов'язковою стороною в ньому є суб'єкт владних повноважень (іншою стороною чи іншими сторонами можуть бути як суб'єкти владних повноважень, так і інші учасники правовідносин); 2) предметна - його змістом (предметом) є права й обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень.
42. Не всі договори, укладені суб'єктами владних повноважень, їх посадовими чи службовими особами на реалізацію своїх повноважень, відносяться до адміністративних договорів. Якщо обов'язковим учасником договору відповідно до законодавства повинен бути суб'єкт владних повноважень, то такий договір є адміністративним, оскільки суб'єкт владних повноважень у такому випадку діє від імені держави (територіальної громади), в її інтересах чи для забезпечення їх, а не для своїх власних потреб. У разі ж вчинення цивільного правочину між суб'єктом владних повноважень і суб'єктом господарської діяльності, договірні відносини сторін ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Тому до адміністративних договорів не відносяться договори, укладені за правилами Цивільного та Господарського кодексів України, інших актів цивільного або господарського законодавства. 
43. Враховуючи викладене, апеляційний господарський суд допустив неправильне застосування норм процесуального права, дійшовши помилкового висновку про те, що оспорюваний договір є адміністративним і спір підлягає розгляду у судах адміністративної юрисдикції, оскільки спірні правовідносини мають цивільно-правовий характер, які регламентуються актами цивільного та господарського законодавства, тому вирішення даного спору не відноситься до компетенції адміністративних судів, а підлягає розгляду господарським судом.
44. Аналогічний правовий висновок про підвідомчість господарським судам спорів у відносинах щодо розрахунку за телекомунікаційні послуги, надані особам, які мають право на соціальні пільги, в яких боржник виступає не як суб'єкт владних повноважень, а перебуває у зобов'язальних правовідносинах, викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі №927/291/17, від 17 квітня 2018 року у справах №№906/621/17, 911/4249/16. 
ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Щодо суті касаційної скарги
45. Пунктом 2 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що cуд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу для продовження розгляду.
46. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частини четверта та шоста статті 310 ГПК України).
47. Відтак, оскаржувану постанову апеляційної інстанції не можна визнати законною та обґрунтованою, а тому вона підлягає скасуванню. В той же час, враховуючи, що порушення норм процесуального права під час розгляду даної справи допущено тільки апеляційним господарським судом, справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Щодо судових витрат
48. Оскільки в даному випадку справа направляється для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.
Висновки щодо застосування норм права
49. У відносинах щодо розрахунків з постачальниками телекомунікаційних послуг особам, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги, головні розпорядники бюджетних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб'єкти владних повноважень, а як боржники у зобов'язальних правовідносинах, відповідно такі відносини підвідомчі господарським судам. 
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314-317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» в особі Одеської філії Публічного акціонерного товариства «Укртелеком» задовольнити частково.
2. Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 06 лютого 2018 року у справі № 916/2455/17 скасувати.
3. Справу № 916/2455/17 направити для продовження розгляду до Одеського апеляційного господарського суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя                                                                             В.С. Князєв
 
Суддя-доповідач                                                                      О.Р. Кібенко 
 
Судді:                             Н.О. Антонюк                                     О.Б. Прокопенко
 
С.В. Бакуліна                                     Л.І. Рогач
 
В.В. Британчук                                  І. В. Саприкіна
 
Д.А. Гудима                                                 О.М. Ситнік
 
В.І. Данішевська                               О.С. Ткачук
 
О.С. Золотніков                                 В.Ю. Уркевич
                              
Н.П. Лященко                                    О.Г. Яновська                    
Л.М. Лобойко