ПОСТАНОВА
Іменем України

31 липня 2018 року 
Київ
справа №818/3618/15
адміністративне провадження №К/9901/21411/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю., 
суддів:  Гімона М.М., Кравчука В.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 818/3618/15
за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп" про зобов'язання вчинити дії
за заявою Державної екологічної інспекції у Сумській області про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України, постановленої 19 жовтня 2016 року колегією суддів у складі: Мороз Л.Л., Горбатюка С.А., Шведа Е.Ю.
ВСТАНОВИВ:
Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі по тексту - позивач) звернулась до суду з позовом до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп" (далі по тексту - відповідач), в якому просить суд зобов'язати відповідача допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Позовні вимоги Державна екологічна інспекція у Сумській області мотивує тим, що Ямпільський агролісгосп відмовився допустити до проведення планової перевірки посадових осіб Державної екологічної інспекції. При цьому позивач вважає, що ним  дотримано вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині порядку проведення такої перевірки та дотримання вимог щодо періодичності проведення перевірок суб'єкта господарювання.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
Вищий адміністративний суду України ухвалою від 19 жовтня 2016 року постанову Сумського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2016 року, залишив без змін.
У листопаді 2016 року позивач (в порядку глави 3 розділу ІV Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15.12.2017) подав до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року у справі № 818/3618/15.
Ухвалою Верховного Суду України від 28 листопада 2016 року відкрито провадження у справі за заявою Державної екологічної інспекції у Сумській області.
У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції) матеріали заяви разом зі справою передано до Верховного Суду.
У ході розгляду справи судами встановлено, що на виконання п. 29 Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства Державної екологічної інспекції у Сумській області на IV квартал 2015 року позивачем направлено на адресу Ямпільського агролісгоспу повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 18.09.2015 №1812/06 та складено направлення на проведення перевірки від 12.10.2015 № 110/06.
Однак, в.о. головного лісничого ДП «Ямпільський агролісгосп» перевіряючі не були допущені до проведення перевірки, про що складено акт від 13.10.2015.
В своїх поясненнях щодо мотивів не допуску позивача до проведення перевірки відповідач посилався на відсутність повноважень у Державної екологічної інспекції на проведення такої перевірки.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, вказав, що у позивача відсутні правові підстави для звернення до суду із вимогами щодо ухвалення судового рішення про зобов'язання Ямпільського агролісгопу допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.
Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 19 жовтня 2016 року вказав, що частиною четвертою статті 50 КАС України встановлено перелік, коли юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, а Інспекція, відповідно до Положення та  Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V  "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не наділена повноваженнями щодо звернення до суду у випадку не допуску для проведення перевірки, колегія суддів погоджується з висновками судів про необґрунтованість позовних вимог.
Позивач просить Верховний Суд України переглянути оспорене рішення відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час ухвалення рішення суду касаційної інстанції, з підстави неоднакового застосування норм матеріального права, що підтверджується рішенням Вищого адміністративного суду України від 18 лютого 2016 року (справа № К/800/52116/15). Неоднаковість у правозастосуванні вбачає у різному тлумаченні і застосуванні судом касаційної інстанції матеріального аспекту права на звернення до адміністративного суду, передбаченого в положеннях статей 6, 50, 138, 159 КАС, у поєднанні із нормами статей 8, 11 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 877-V), пункту 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (далі - Положення).
В оскаржуваній ухвалі суд касаційної інстанції із посиланням на зазначені норми закону дійшов висновку, що суб'єкт владних повноважень - Держекоінспекція, не має права звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати підконтрольного суб'єкта перевірки - Підприємство, допустити посадових осіб Держекоінспекції для здійснення контролю. У рішенні, наданому для порівняння, цей самий суд дійшов іншого, протилежного за суттю висновку. Із посиланням на аналіз положень статей 8, 11 Закону № 877-V, пункту 6, 17 Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12 грудня 2011 року № 136, дійшов висновку, що обраний позивачем (Держекоінспекцією) спосіб захисту (допуск посадових осіб контролюючого органу на підставі рішення адміністративного суду) відповідає повноваженням, які передбачені у наведених вище нормах, а відтак передбачають право на адміністративний позов. Інакше, як вважає суд, це по суті призведене до втрати мети діяльності контролюючого органу.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виходить із такого.
Відповідно до частин першої, другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - КАС)  завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За пунктом 8 частини першої статті 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Згідно із частиною третьою статті 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.
Відповідно до статті 50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Із правового аналізу пунктів 1- 4 частини четвертої статті 50 КАС висновується, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 50 КАС дозволяє дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. У протилежному значенні такий підхід до розуміння змісту пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС по суті призведе до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.
У частині першій статті 138 КАС мовиться про те, що є предметом дослідження доказів - обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі. У статті 159 цього Кодексу містяться вимоги до законності та обґрунтованості судового рішення.
Положеннями пункту 3 Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).
Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.
За статтею статті 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
Відповідно до статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
Підсумовуючи сказане, у контексті конкретних обставин цієї справи слід зробити такий висновок. У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону № 877-V, пункту 3 Положення, статей 2, 50 КАС у разі відмови суб'єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
У справі, що розглядається, предметом судового контролю були позовні вимоги суб'єкта владних повноважень щодо обов'язку суб'єкта господарювання допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення перевірки, які не ґрунтувалися на вимогах закону, і тому не підлягали судовому захисту.
Оскаржене рішення суду касаційної інстанції ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, у зв'язку із чим відповідно до частини першої статті 244 КАС у попередній редакції у задоволенні заяви Держекоінспекції слід відмовити.
З огляду на викладене, керуючись підпунктами 1, 7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ, статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні заяви Державної екологічної інспекції у Сумській області відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
...........................

...........................

...........................
А.Ю. Бучик
М.М. Гімон
В.М. Кравчук
Судді Верховного Суду