П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
30 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 127/16433/17
Провадження № 11-461апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О.С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О.Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року (суддя Бессараб Н. М.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року (у складі колегії суддів Матохнюка Д. Б., Сапальової Т. В., Боровицького О. А.) у справі № 127/16433/17 за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_3 до Вінницької міської ради (далі - Міськрада), виконавчого комітету (далі - виконком) Міськради, третя особа - Селищанська сільська рада Тиврівського району Вінницької області, про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_3 звернулися до Вінницького міського суду Вінницької області з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просили: 
- визнати протиправним і скасувати рішення виконкому Міськради від 06 жовтня 2016 року № 2320 «Про надання Департаменту комунального господарства та благоустрою міської ради вихідних даних - містобудівних умов і обмежень на проектування кладовища по вул. Сабарівське шосе в м. Вінниця»;
- визнати протиправним і скасувати частково рішення Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди». 
На обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням Земельного кодексу України (далі - ЗК України), Водного кодексу України, Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-IV «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-IV), Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII) та порушують інтереси мешканців Селищанської територіальної громади. 
Вінницький міський суд Вінницької області ухвалою від 15 серпня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_3 до Міськради, виконкому Міськради, третя особа - Селищанська сільська рада Тиврівського району Вінницької області, про визнання протиправними та скасування рішень залишив без розгляду, у зв'язку з пропуском строку на звернення до суду.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 жовтня 2017 року скасував ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 15 серпня 2017 року про залишення без розгляду адміністративного позову в частині визнання протиправним та скасування рішення Вінницької міської ради від 30 вересня 2016 року № 422 і в цій частині направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В решті судове рішення залишено без змін.
Вінницький міський суд Вінницької області ухвалою від 30 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 190 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час прийняття судового рішення судом першої інстанції, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У січні 2018 року ОСОБА_3звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанцій, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17 квітня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Вінницька міська рада надіслала додаткові пояснення по справі, в яких із посиланням на Закон № 3038-IV вважає рішення від 30 вересня 2016 року №422 правомірним та прийнятим в межах норм чинного законодавства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, виконком Міськради прийняв рішення від 06 жовтня 2016 року № 2330, яким надав Департаменту комунального господарства та благоустрою Міськради (далі - Департамент) містобудівні умови та обмеження на проектування кладовища по вул. Сабарівське шосе в м. Вінниця; зобов'язав розробити проектну документацію та оформити право землекористування.
Міськрада рішенням від 30 вересня 2016 року № 422 «Про затвердження проектів землеустрою, передачу земельних ділянок в постійне користування, оренду, поновлення терміну дії договорів оренди» затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 36,4731 га, кадастровий номер 0510100000209002, по вул. Сабарівське шосе в м. Вінниця і передала її в постійне користування Департаменту для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування. 
Вважаючи рішення Міськради від 30 вересня 2016 року № 422 протиправним і таким, що порушує інтереси громади, позивачі звернулись до суду з відповідним адміністративним позовом.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у п. 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
За приписами ч. 1 ст. 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС Українидо адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України(у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС Україниу зазначеній редакції).
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб'єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб'єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред'явлення позову. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Статтею 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно якого ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також ст. 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі та стверджуючи про приватноправовий характер спору, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спір у справі стосується виникнення та набуття права на користування земельною ділянкою, а тому оскаржуване рішення є реалізацією волі власника на відчуження належної йому земельної ділянки.
ОднакВелика Палата Верховного Суду не погоджується з таким висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Спірними рішеннями Міськрада виділила земельну ділянку, яка розташована в межах м. Вінниці для будівництва та обслуговування будівель закладів комунального обслуговування (для проектування кладовища в м. Вінниця по вул. Сабарівське шосе) Департаменту (виконавчому органу Міськради) без передачі цієї земельної ділянки фізичним чи юридичним особам. Тобто така земельна ділянка залишилась у користуванні територіальної громади.
Предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки в постійне користування виконавчому органу міської ради для проектування на ній кладовища тому, що таке рішення, на думку позивачів, прийняте з порушенням екологічних умов, вимог водного та земельного законодавства, всупереч санітарним правилам і нормам, оскільки земельна ділянка, відведена під кладовище, розташована білярічки Південний Буг та слугує джерелом централізованого водопостачання на території Вінницької області, а це може завдати негативних наслідків для мешканців територіальної громади.
При цьому позивачі посилались на те, що Міськрада та виконком Міськради всупереч Закону № 1264-ХІІ не залучали громадян та жителів міста до участі у вирішені питання щодо цільового призначення переданої у постійне користування ділянки.
Оскаржуване рішення також зачіпає інтереси територіальної громади Селищанської сільської ради Тиврівського району Вінницької області, оскільки річка Південний Буг проходить і через їх населений пункт.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144 Конституції). 
На основі цього положення Конституції України в Законі № 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (ч. 1 ст. 59 цього Закону). 
Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування. 
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування. 
З огляду на наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи не пов'язані з вибуттям земель із комунальної власності, а стосуються оскарження фізичними особами законності рішення щодо відведення земельної ділянки для потреб та з метою захисту суспільних інтересів територіальної громади, а тому питання щодо законності та обґрунтованості цього рішення, яке має ознаки саме нормативного акту органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів. 
Крім того, оскаржуване рішення Міськради не порушує приватні права позивачів, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, не має. Тобто в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, спрямовані на вирішення суспільних потреб територіальної громади.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на продовження розгляду є, зокрема, порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 30 жовтня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року скасувати.
Справу за позовами за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_3 до Вінницької міської ради, виконавчого комітету Вінницької міської ради, третя особа - Селищанська сільська рада Тиврівського району Вінницької області, про визнання протиправними та скасування рішень - направити для продовження розгляду до Вінницького міського суду Вінницької області.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| С.В. Бакуліна   В.В. Британчук   Д.А. Гудима   О.С. Золотніков   О.Р. Кібенко   В.С. Князєв   Л.М. Лобойко | | Н.П. Лященко   О.Б. Прокопенко   Л.І. Рогач   О.М. Ситнік   О.С. Ткачук   В.Ю. Уркевич   О.Г. Яновська