П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ         
 
30 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 9901/503/18
Провадження № 11-471заі18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д.А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Закарпатська ОДА) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року суддя Мороз Л. Л.) в адміністративній справі № 9901/503/18 за позовом Закарпатської ОДА до Верховної Ради України (далі - ВРУ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Міністерство аграрної політики та продовольства України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2018 року Закарпатська ОДА звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо невключення до порядку денного сесії проекту Закону України від 7 серпня 2015 року за реєстраційним № 2485а «Про внесення змін до Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» (стосовно вилучення об'єктів);
- зобов'язати ВРУ вчинити дії щодо розгляду проекту Закону України від 7 серпня 2015 року, реєстраційний № 2485а «Про внесення змін до Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» (стосовно вилучення об'єктів).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 3 квітня 2018 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) відмовив у відкритті провадження.
За правовим висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, ВРУ - це єдиний орган законодавчої влади в Україні, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій. Отже, юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду, не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур нормотворчого процесу.
Не погодившись із цим рішенням, Закарпатська ОДА подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року, а справу направити для продовження розгляду до того ж суду як суду першої інстанції. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що суд неправильно і неповно встановив обставини справи та неправильно застосував норми права. На думку позивача, позовні вимоги підлягають розгляду саме Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду. Вважає, що висновок суду щодо непідсудності позову суду адміністративної юрисдикції є помилковим. 
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 8 травня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Закарпатської ОДА на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу на новий розгляд.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої). 
Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії (пункт 2). 
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Основного Закону, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. 
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV зазначеного Регламенту). 
Згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Законопроект, проект іншого акта подається до ВРУ за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 147 Основного Закону Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
У зв'язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 3 квітня 2018 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог Закарпатської ОДА про зобов'язання ВРУ вчинити дії щодо розгляду проекту Закону таким, що не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРУ, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що захисту адміністративним судом підлягають фактично порушені права особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. 
Також у своїй апеляційній скарзі Закарпатська ОДА як на підставу для скасування ухвали суду першої інстанції вказує на недотримання процесуальних строків при винесенні оскаржуваного рішення, а саме частини другої статті 170 КАС.
Наведені доводи скаржника не заслуговують на увагу, оскільки жодним чином не спростовують обґрунтованості висновку суду попередньої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, яка розглядається 
Велика Палата Верховного Суду акцентує увагу на тому, що положеннями абзацу другого частини другої статті 317 КАС передбачено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Наразі висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі є правильним, водночас порушень норм процесуального права, які б призвели до неправильного вирішення цього питання Великою Палатою Верховного Суду під час розгляду апеляційної скарги позивача, встановлено не було.
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі. 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року.
Керуючись статтями 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня  2018 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено і підписано 4 червня 2018 року.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д.А. Гудима | І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко | О. С. Ткачук
В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська