ПОСТАНОВА
Іменем України

10 липня 2018 року 
Київ

справа №815/2311/15
адміністративне провадження №К/9901/13578/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Гімона М.М.,
суддів: Бучик А.Ю., Гриціва М.І., 

розглянув у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року у справі № 815/2311/15 за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_2, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_3, ОСОБА_1, про зобов'язання вчинити певні дії, - 

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2015 році Державна архітектурно-будівельна інспекція України (надалі - позивач, Інспекція) звернулась в суд з позовом до ОСОБА_2 (надалі також - відповідач), треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_3, ОСОБА_1 (надалі також - заявник), в якому просила зобов'язати відповідача за власний рахунок привести квартиру АДРЕСА_1 у попередній стан, відповідно до технічного паспорту на квартиру від 5 листопада 1999 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що після прийняття в дар квартири відповідач здійснив її самовільну реконструкцію, внаслідок чого була збільшена площа.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 1 вересня 2016 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

22 листопада 2016 року постановою Одеського апеляційного адміністративного суду рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове, яким зобов'язано ОСОБА_2 за власний рахунок привести у первісний стан об'єкт самочинного будівництва - реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 відповідно до технічного паспорту на вказану квартиру, зареєстрованого в Одеському міському бюро технічної інвентаризації та реєстрації об'єктів нерухомості 20 вересня 2002 року, шляхом проведення відповідної перебудови та знесення самочинного будівництва, яке не зазначено у технічному паспорті від 20 вересня 2002 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року (провадження № К/800/34666/16) рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано, провадження у справі закрито.

ОСОБА_1 подала до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року (провадження № К/800/34666/16), керуючись пунктом 2, 5 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; в редакції до 15 грудня 2017 року, що діяла на момент подання заяви), у зв'язку з неоднаковим застосуванням судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права щодо визначення підсудності даної справи та невідповідності цього рішення висновку, викладеному в рішенні Верховного Суду України щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права. У заяві просила скасувати рішення суду касаційної інстанції, а справу направити на розгляд до Вищого адміністративного суду України.

Як на приклад неоднакового правозастосування заявник посилається на постанови Верховного Суду України від 24 червня 2015 року (справа № 6-381цс15), від 17 грудня 2014 року (справа № 6-137цс14), ухвали Вищого адміністративного суду України від 6 квітня 2017 року (провадження № К/800/36165/16), від 14 квітня 2017 року (провадження № К/800/34029/16), від 31 травня 2016 року (провадження № К/800/7899/16), від 11 січня 2016 року (провадження № К/800/677/16), від 2 квітня 2015 року (провадження № К/800/47313/14), від 7 липня 2015 року (провадження № К/800/44807/14), 22 лютого 2017 року (провадження № К/800/10396/16), постанову Вищого адміністративного суду України від 2 грудня 2014 року (провадження № К/800/43987/14), у яких суд по-іншому і, на переконання заявника, правильно визначив підсудність справ, дані рішення суду касаційної інстанції, на думку ОСОБА_4, відповідають висновкам Верховного Суду України.

Статтею 235 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; в редакції до 15 грудня 2017 року) встановлено, що Верховний Суд України переглядає судові рішення в адміністративних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до пунктів 2, 5 частини першої статті 237 КАС України заява про перегляд судових рішень в адміністративних справах може бути подана з підстав:

неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів;

невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

Перевіривши наведені у заяві доводи, суд дійшов висновку про наявність неоднакового застосування судом касаційної інстанції норм процесуального права та невідповідність ухвали Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року (К/800/34666/16) висновкам Верховного Суду України.

Судами встановлені наступні обставини.

26 березня 2012 року Інспекцією зареєстрована декларація про початок виконання будівельних № ОД08212045272 реконструкції квартири АДРЕСА_1, подана ОСОБА_5

У період з 7 листопада 2012 року по 13 листопада 2012 року Інспекцією проведено позапланову перевірку відповідності збудованих об'єктів нерухомості вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами перевірки встановлено, що ОСОБА_5 вказані у декларації про початок будівельних робіт завідомо недостовірні дані відносно наявності проектної документації та того, що реконструкція квартири за адресою: АДРЕСА_1 проводиться без зміни геометричних розмірів. Виявлені порушення зафіксовані в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил та протоколом про адміністративне правопорушення від 13 листопада 2012 року.

13 листопада 2012 року Інспекцією видано ОСОБА_5 припис щодо зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, яким відповідача було зобов'язано негайно призупинити будівельні роботи та усунути порушення в термін 30 днів.

14 жовтня 2014 року Головним державним інспектором інспекційного відділу № 1 інспекційного управління в м. Одесі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, а саме в частині виконання вимог припису від 13 листопада 2012 року про усунення порушень містобудівного законодавства.

За результатами проведеної перевірки було встановлено, що ОСОБА_5 вимоги припису Інспекції від 13 листопада 2012 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності не виконав, будівельні роботи не зупинив, чим порушив пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункт 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 533 від 23 травня 2011 року.

Вказане стало підставою для прийняття Інспекцією постанови № 412 від 21 жовтня 2014 року про притягнення ОСОБА_5 до адміністративної відповідальності за порушення частини першої статті 188-42 КУпАП.

15 червня 2014 року Інспекцією прийнято наказ «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт», яким скасовано реєстрацію декларації від №ОД08212045272 від 26 березня 2012 року про початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5

19 січня 2015 року відповідач подав до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області декларацію про готовність об'єкта до експлуатації "Реконструкція квартири АДРЕСА_1".
19 січня 2015 вказана декларація була зареєстрована за № ОД 142150190398.

Однак, у зв'язку з виявленням в поданій декларації про готовність об'єкта до експлуатації недостовірних даних, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області 28 серпня 2015 року видано наказ № 61 "СК" «Про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації», яким скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 19 січня 2015 року № ОД 142150190398 з реконструкції квартири АДРЕСА_1, замовник ОСОБА_5

19 серпня 2015 року контролюючим органом під час позапланової перевірки встановлено, що замовником у вищезазначеній декларації у пункті 10 вказано дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий інспекцією ДАБК в м. Одесі 30 грудня 2014 року № 921/04, однак, листом від 28 серпня 2015 року № 01-11/3302 Управління архітектури та містобудування повідомило, що в журналі реєстрації дозволів Інспекції вищевказаний дозвіл на виконання будівельних робіт не значиться. Вказаний дозвіл був виданий на закінчення будівництва 9-ти поверхового адміністративно-господарського будинку за адресою: м. Одеса, вул. Бугаївська, 21, замовник ПП "Аріадна".

Посилаючись на те, що об'єкт реконструкції за адресою: АДРЕСА_1, замовником якого є ОСОБА_5, є самочинним будівництвом, Інспекція звернулась до суду , оскільки даний об'єкт, відповідно до статті 376 ЦК України підлягає приведенню у первісний стан.

Суд касаційної інстанції, приймаючи рішення, про перегляд якого подана ця заява, прийшов до висновку, що дана справа не належить до юрисдикції адміністративних судів. Вищий адміністративний суд зазначив, що спір за позовом Інспекції про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права. 

Однак, в рішеннях Вищого адміністративного суду України, що надані заявником для порівняння, суд касаційної інстанції прийшов до висновку, що справи за позовами інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про зобов'язання знести самочинне будівництво належать до юрисдикції адміністративного суду.

Верховний Суд України в постанові від 24 червня 2015 року (справа № 6-381цс15), яка надана заявником для порівняння, прийшов до висновку, що при зверненні до суду інспекції державного архітектурно-будівельного контролю необхідно враховувати, що це суб'єкт владних повноважень, який, подаючи позов, виконує свої владно-управлінські функції зі здійснення архітектурно-будівельного контролю у зв'язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва, містобудування та архітектури. А тому ці відносини між сторонами є публічно-правовими, отже зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції норм процесуального права щодо визначення підсудності такої справи, суд прийшов до наступного висновку.

Щодо юрисдикції справ у подібних правовідносинах, Верховний Суд висловлював правову позицію у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а та від 16 травня 2018 року у справі № 522/5487/17.

Частиною третьою статті 3 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». 

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

Водночас за приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687 ХІV «Про архітектурну діяльність» (надалі - Закон № 687 ХІV) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури, додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю)

Згідно з пунктом 1 Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (надалі - Положення № 294) Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Пунктом 7 Положення № 294 передбачено, що Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органи ДАБК є суб'єктами владних повноважень, оскільки виконують функції у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за їх участю, які виникають під час виконання ними саме цих функцій.

Зі змісту частини четвертої статті 5 КАС України вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.

За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.

Згідно із частиною першою статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

Отже, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органа на звернення до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням. І, враховуючи положення частини четвертої статті 5 КАС України, такий позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб'єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновок суду касаційної інстанції, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є помилковим та не відповідає фактичним обставинам справи.
Що стосується наданої заявником постанови Верховного Суду України від 17 грудня 2014 року (справа № 6-137цс14), то вона не може братись судом для порівняння відповідно до пункту 5 частини першої статті 237 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), оскільки в даному рішенні Верховний Суд України не зазначив про належність такої категорії справ до відповідної юрисдикції, а лише вказав про порушення судом касаційної інстанції норм права і направив справу на новий розгляд.
Відповідно до частини першої статті 243 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) суд задовольняє заяву за наявності однієї з підстав, передбачених частиною першою статті 237 КАС України.
Пунктом «а» частини другої статті 243 КАС України передбачено, що у разі порушення судом (судами) норми процесуального права, що, зокрема, полягає у порушенні правил встановленої законом юрисдикції адміністративних судів, суд має право скасувати судове рішення повністю або частково і передати справу на розгляд до відповідного суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції.

Враховуючи, що в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року (провадження №К/800/34666/17) суд касаційної інстанції, закриваючи провадження у справі, порушив норми процесуального права щодо юрисдикції даної справи та помилково скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1, скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року та направлення справи на розгляд до суду касаційної інстанції.

Відповідно до частини першої статті 327 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року) судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

Враховуючи вищенаведене, справа № 815/2311/15 підлягає передачі до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), суд

П О С Т А Н О В И В:

Заяву ОСОБА_1 задовольнити.
Скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року (провадження №К/800/34666/17).
Справу № 815/2311/15 передати на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                  М.М. Гімон

                                                                                                             А.Ю. Бучик

                                                                                                             М.І. Гриців