ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2018 року 
м. Київ

Справа №  910/20517/16 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючого - Пількова К. М., суддів: Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,

за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,

учасники справи:
позивач - Керівник Броварської місцевої прокуратури
прокурор - Кравчук О.  А.
відповідач-1 - Київська обласна державна адміністрація
представник відповідача-1 - не з'явився
відповідач-2 - Товариство з обмеженою відповідальністю "Броварська транспортна компанія"
представник відповідача-2 - Бондарчук О.  В., адвокат
третя особа-1 - Служба автомобільних доріг у Київській області
представник третьої особи-1 - не з'явився
третя особа-2 - Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор)
представник третьої особи-2 - Дуфінець М.  М.
розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області на рішення Господарського суду міста Києва від 07.12.2017 (суддя Привалов А.  І.) та постанову Київського апеляційного господарського суду від 03.04.2018 (головуючий суддя Разіна Т.  І., судді Чорна Л.  В., Яковлєв М.  Л.) у справі за позовом Керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до Київської обласної державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю "Броварська транспортна компанія", за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Служби автомобільних доріг у Київській області, Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор) про визнання недійсним розпорядження та договору оренди землі, 
Короткий зміст позовних вимог
1.          07.11.2017 керівник Броварської місцевої прокуратури (далі - Позивач) звернувся до Київської обласної державної адміністрації (далі - Відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю "Броварська транспортна компанія" (далі - Відповідач-2) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Служби автомобільних доріг України у Київській області (далі - Третя особа) з позовом про визнання недійсним розпоряджання Київської обласної державної адміністрації "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ  "Броварська транспортна компанія" №  221 від 18.03.2010 (далі - Розпорядження); визнання недійсним договору оренди земельної ділянки з кадастровим номером 3221284000:03:001:0002 площею 2,4000 га від 25.03.2015, укладений між Відповідачами (далі - Договір).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі Розпорядження Відповідачами укладено Договір оренди земельної ділянки площею 2,400 га для будівництва автозаправочного комплексу, станції технічного обслуговування, TIR-кемпінгу з готельним комплексом, автомийки, складських приміщень вздовж автомобільної дороги Київ-Чернігів-Нові Яриловичі кв 25+820 (праворуч), угіддя - землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Вказане Розпорядження суперечить вимогам статті 19 Конституції України та принципам діяльності, встановленим статтею 3 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Згідно з листом Київського державного підприємства геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем "Київгеоінформатика" №  01-01/390 від 11.05.2016 на земельну ділянку з кадастровим номером 3221284000:04:013:0080, площею 62,112 га, що перебуває у постійному користуванні Служби автомобільних доріг у Київській області для розміщення існуючої автомобільної дороги частково накладається земельна ділянка з кадастровим номером 3221284000:03:001:0002, площа накладення сягає 1,7100 га. 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.          Справа розглядалась судами неодноразово. Постановою Вищого господарського суду України від 02.08.2017 касаційну скаргу Відповідача-2 задоволено частково, постанову Київського апеляційного господарського суду від 25.04.2017 та рішення Господарського суду міста Києва від 18.01.2017 скасовано, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
3. 07.12.2017 Господарський суд міста Києва вирішив у задоволенні позову відмовити повністю. Вказане рішення залишене без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 03.04.2018.
Прийняті у справі судові рішення мотивовані тим, що спірним Розпорядженням порушені права та інтересів Служби автомобільних доріг (Третя особа-1). При цьому Служба автомобільних доріг у Київській області є державною організацією, що належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України, яка у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами профільного міністерства, нормативно-правовими актами Укравтодору, рішенням органів місцевого самоврядування, прийнятими в межах їх компетенції, а також Положенням про Службу автомобільних доріг у Київській області (далі - Положення). Відповідно до пункту 3.1 Положення Третя особа-1 має право, зокрема представляти і захищати свої інтереси у державних, громадських, кооперативних, підприємницьких та інших органах, а тому вказана особа має підстави і можливість самостійно захистити свої права у разі їх порушення шляхом подання позову до Відповідачів-1, 2. Отже Прокурор є неналежним позивачем у даній справі, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог, оскільки в даному випадку відсутні підстави для застосування статті 81 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), в редакції, чинній до 15.12.2017, у розумінні пункту 2 постанови №  7 від 23.03.2012 пленуму Вищого господарського суду України, виходячи з того, що у розглядуваному випадку орган державної влади не був визначений прокурором неправильно, прокурор безпідставно зазначив, що орган, який може вважатися належним позивачем, ліквідовано.

Короткий зміст вимог касаційної скарги
4.          26.04.2018 Прокурор (Скаржник) подав касаційну скаргу, в якій просить рішення Господарського суду міста Києва від 07.12.2017 та постанову Київського апеляційного господарського суду від 03.04.2018 скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
5.          Відзиви на касаційну скаргу від учасників справи у встановлені строки не надійшли. 

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6.          Судові рішення не відповідають статті 236 ГПК України, в редакції, чинній після 15.12.2017 (статей 4-2, 4-3, 84 ГПК України, в редакції, чинній на час постановлення оскаржуваного судового рішення).
7.  Належним способом захисту прав Служби автомобільних доріг у Київській області є захист речового права на чуже майно, передбачений статтею 396 Цивільного кодексу України.
8.  Предметом спору у цій справі визначено порушення інтересів законного власника усієї спірної землі - держави, від імені якої законним розпорядником щодо усієї спірної земельної ділянки станом на час виникнення спірних правовідносин відповідно до статей 116, 118, 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) виступала Київська обласна державна адміністрація, способом захисту якого зазначено визнання недійсними Розпорядження та Договору оренди на підставі положень статей 203, 215 ЦК України.
9.  Матеріалами справи доведено, що Київська обласна державна адміністрація, приймаючи Розпорядження та укладаючи Договір оренди з Відповідачем-2, з порушенням вимог статей 71, 116, 123, 124, 141, 142, 149, 155 ЗК України, розпорядилась земельною ділянкою без попереднього вилучення її частини з постійного користування Третьої особи-1.
10. Судами не враховано, що, оскільки учасник процесу не може бути одночасно і відповідачем, і позивачем у конкретній справі, Прокурор правомірно звернувся до суду самостійно з вказаним позовом на захист інтересів держави через незаконне розпорядження органом виконавчої влади землями транспорту і його бездіяльність щодо самостійного усунення порушень закону. При цьому вимоги про витребування чи повернення частини землі на користь її постійного користувача Прокурором не заявлялось, що виключає потребу у визначенні Служби автомобільних доріг у Київській області в якості позивача у цій справі.
11. Відмовляючи у задоволенні позову з підстав того, що Прокурор є неналежним позивачем у справі, суди попередніх інстанцій не надали оцінки обставинам справи та наявним у справі доказам.
12. Судами не проаналізовані норми законодавства та не спростовано доводи і наявні докази перебування частини спірної земельної ділянки на час укладення спірного Договору оренди у постійному користуванні Третьої особи-1, у той час як висновок про хибну позицію Прокурора щодо невизначення позивача від імені держави в особі Служби автомобільних доріг у Київській області ґрунтується саме на доводах існування такого накладення двох окремо сформованих земельних ділянок як об'єктів цивільних прав.

Позиція Верховного Суду
13.          Відповідно до частин 1, 2 статті 1 ГПК України, в редакції, чинній на час звернення з позовом у цій справі, підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності. 
Згідно з частиною 1 статті 2 ГПК України господарський суд порушує справи за позовними заявами, зокрема прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави. За частиною 2 зазначеної норми прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу. 
Водночас відповідно до статті 29 ГПК України, в редакції, чинній на час звернення з позовом, прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. З метою вступу у справу прокурор може подати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд рішення Верховним Судом України, про перегляд рішення за нововиявленими обставинами або повідомити суд і взяти участь у розгляді справи, порушеної за позовом інших осіб. При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в господарському суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, та письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу. У разі прийняття господарським судом позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі прийняття господарським судом позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави, в якій зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або про відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до господарського суду, прокурор набуває статусу позивача. З метою вирішення питання щодо наявності підстав для ініціювання перегляду судових рішень у справі, розглянутій без участі прокурора, вступу в розгляд справи за позовом іншої особи прокурор має право знайомитися з матеріалами справи в суді, робити виписки з неї, отримувати копії документів, що знаходяться у справі. Для участі у справі, провадження в якій уже порушено, прокурор подає до господарського суду відповідну заяву. Прокурор, який бере участь у справі, несе обов'язки і користується правами сторони, крім права на укладення мирової угоди. Відмова прокурора від поданого ним позову не позбавляє позивача права вимагати вирішення спору по суті. Відмова позивача від позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті.
14.          Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм. 
У рішенні №  1-1/99 від 08.04.1999 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Отже у кожному конкретному випадку прокурор з посиланням на відповідне законодавство самостійно визначає, в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
15.          Звертаючись з позовом у цій справі в інтересах держави без зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, Прокурор зазначив, що центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі є Державна інспекція сільського господарства України, яку ліквідовано згідно з абзацом 7 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №  442 від 10.09.2014 "Про оптимізацію системи органів виконавчої влади". Втім, як підставно зазначено судами, Прокурором у позовній заяві прямо не зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах або про відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до господарського суду, як того вимагають положення наведених норм, що регулюють порядок представництва прокурором інтересів держави в господарському процесі. 
Предметом позову є заявлена Прокурором вимога про визнання недійсним розпорядження "Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ "Броварська транспортна компанія" та визнання недійсним Договору оренди земельної ділянки, укладеного на підставі вказаного рішення з підстав того, що передача в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 3221284000:03:001:002, що на 1,7100 га накладається на земельну ділянку, надану у постійне користування Службі автомобільних доріг у Київській області, унеможливлює належне виконання останньою покладених на неї завдань, що являє собою порушення інтересів держави. Водночас, судами встановлено та правомірно прийнято до уваги, що відповідно до пункту 3.1 Положення про Службу автомобільних доріг у Київській області Служба автомобільних доріг у Київській області має право, зокрема представляти і захищати свої інтереси у державних, громадських, кооперативних, підприємницьких та інших органів. За таких обставин Прокурор фактично звернувся у цій справі з позовом на захист прав та інтересів Служби автомобільних доріг у Київській області, яка є користувачем земельної ділянки, щодо якої виник цей спір, та наділена правом самостійного захисту своїх прав та інтересів у тому числі у суді. Отже суди дійшли підставного висновку про недотримання Прокурором вимог статті 29 ГПК України, в редакції, чинній на час звернення з позовом, та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" під час звернення з позовом у цій справі, та, відповідно безпідставне набуття Прокурором статусу позивача. У зв'язку з наведеним суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення поданого позову, враховуючи, що орган державної влади не був визначений Прокурором неправильно, останній безпідставно зазначив, що орган, уповноважений на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах ліквідований.
При цьому посилання Скаржника (пункт 10) на те, що учасник процесу не може бути одночасно і відповідачем, і позивачем у конкретній справі, у зв'язку з чим Прокурор правомірно звернувся з самостійним позовом, безпідставні та не ґрунтуються на встановлених законодавчими приписами повноваженнях прокурора щодо представництва інтересів держави в суді. Суди попередніх інстанцій надали належну правову оцінку усім обставинам справи у їх сукупності, тому посилання Скаржника (пункт 11) у цій частині не заслуговують на увагу та спростовуються змістом оскаржуваних судових рішень. За наведених підстав Суд відхиляє як необґрунтовані доводи Скаржника (пункт 6) про невідповідність оскаржуваного рішення статті 236 ГПК України, в редакції, чинній після 15.12.2017, так і статтям 4-2, 4-3, 84 ГПК України, в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції.
16.          Доводи Скаржника (пункти 7, 8, 9, 12) не приймаються до уваги Судом, оскільки Прокурором не доведено у встановленому порядку наявність підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах та відповідно наявності права звертатись з самостійним позовом у цій справі.
17. З огляду на викладене Суд доходить висновку про те, що рішення та постанова судів попередніх інстанцій прийняті за повного встановлення обставин справи, надання їм належної правової оцінки та вірного застосування наведених норм, а тому зміні чи скасуванню не підлягають.
Керуючись статтями 240, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1.          Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.
2.          Рішення Господарського суду міста Києва від 07.12.2017 та постанову Київського апеляційного господарського суду від 03.04.2018 у справі №  910/20517/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя                                                                                К. М. Пільков
Судді                                                                                                    Т. Б. Дроботова
                                                                                                    Ю. Я. Чумак