ПОСТАНОВА
Іменем України

11 липня 2018 року 
Київ
справа №826/13686/17
адміністративне провадження №К/9901/2966/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка  В.М.,  Данилевич Н.А., 

розглянувши у судовому засіданні в касаційній інстанції справу за касаційною скаргою  ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2017 у складі колегії суддів: Добрівської Н.А. (головуючого), Кузьменко А.І., Маруліної Л.О. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 у складі колегії суддів: Бєлової Л.В. (головуючого), Безименної Н.В., Кучми А.Ю. у справі за позовом ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови,-

УСТАНОВИВ:
ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови №216 від 12.10.2017 «Про порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних територіальних громад» (далі - постанова №216). 
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2017, яку залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що постановою №216 від 12.10.2017 Центральною виборчою комісією було затверджено Порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад (п.1 постанови №216) та встановлено форму звернення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації щодо призначення Центральною виборчою комісією додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради (сільських, селищних рад) від сільської, селищної територіальної громади (сільських, селищних територіальних громад), що добровільно приєдналася (приєдналися) до сільської, селищної об'єднаної територіальної громади (п.2 постанови №216).
Згідно з преамбулою постанови, її прийнято з метою забезпечення однакового застосування законодавства України про місцеві вибори та належної організації підготовки додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад, у частині їх призначення, відповідно до статей 81, 82, частини четвертої статті 9, статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», частини шостої статті 14, частин четвертої, шостої, восьмої статті 15, пунктів 1, 12, 4, 8 частини першої статті 24 Закону України «Про місцеві вибори», керуючись статтями 11 - 13, частиною другою статті 16, пунктами 4, 13 статті 17, пунктами 2, 7, 9 статті 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію».
Закріпленим постановою №216 Порядком призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад (далі - Порядок) визначається процедура призначення Центральною виборчою комісією додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад у порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів.
Порядком №216 серед іншого закріплено: за змістом частини шостої статті 14 Закону України «Про місцеві вибори» додаткові вибори депутатів призначаються ЦВК у порядку, визначеному законом (абз.1 п.1 Порядку); відповідно до ч.9 ст.82   Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» додаткові вибори депутатів призначаються ЦВК за відповідними зверненнями Ради міністрів АРК, обласних державних адміністрацій щодо призначення додаткових виборів депутатів (п.2 Порядку). Додатком 2 до Порядку закріплено форму звернення, що вноситься до ЦВК, а зміст такого звернення, перелік документів, що має додаватись до звернення, порядок його внесення до ЦВК, - визначаються в п.п.3-5 Порядку.
Відмовляючи у задоволенні позову про визнання протиправною та скасування постанови №216 від 12.10.2017 суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Закону України «Про місцеві вибори», Центральна виборча комісія наділена повноваженнями щодо організації підготовки і проведення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об'єднаних територіальних громад. Крім цього, за відповідачем законодавчо закріплений обов'язок щодо контролю за дотриманням виборчого законодавства України та  повноваження на встановлення форми виборчих документів. Тому, суди дійшли висновку, що спірна постанова №216 від 12.10.2017 прийнята Центральною виборчою комісією в межах повноважень, у порядку та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
ОСОБА_3 оскаржив в касаційному порядку вказані судові рішення, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що спірна постанова стосується виконання позивачем, як народним депутатом України службових обов'язків щодо належної реалізації повноважень, передбачених частиною 5 статті 17 Закону України «Про статус народного депутата». Згідно з пунктом 30 частини 1 статті 85 Конституції України, повноваження щодо призначення  місцевих чергових чи позачергових виборів належить Верховній Раді України. Натомість, жодна норма закону не наділяє Центральну виборчу комісію правом призначення чи не призначення виборів. Крім цього, частиною 1 статті   140 Конституції України передбачено можливість створення об'єднаної територіальної громади виключно жителями кількох сіл, а не жителями села (сіл) з жителями селища, міста. Отже, відповідач всупереч приписів Конституції України та вимог чинного законодавства ухвалив постанову №216, наслідком виконання  якої стане проведення додаткових виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних голів у спосіб, що прямо суперечить Конституції України.   
Відповідач у запереченні на касаційну скаргу зазначає про безпідставність скарги, тому просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Посилаючись на положення Конституції України, Законів України «Про Центральну виборчу комісію України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві вибори», «Про добровільне об'єднання територіальних громад», відповідач стверджує про відповідність постанови №216 вимогам чинного законодавства і відсутність підстав для задоволення позову про її скасування.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, суд приходить до таких висновків.
Згідно статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 12 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.
Порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі визначено Законом України від 30.06.2004 №1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон №1932-IV).
Згідно із статтею 1 Закону №1932-IV, Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №1932-IV, ЦВК відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.
Частиною 1 статті 11 Закону №1932-IV визначено, що основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії.
Згідно частини першої статті 12 Закону №1932-IV, за результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.
Пунктом 2 частини 2 статті 16 Закону №1932-IV установлено, що ЦВК за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів.
Основні засади, організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост визначаються Законом України «Про місцеві вибори» від 14.07.2015 №595-VIII (далі - Закон №595-VIII).
Вказаний Закон України «Про місцеві вибори» у редакції, чинній на день прийняття відповідачем оскаржуваної Постанови №216, наділяє ЦВК крім передбачених Законом №1932-IV повноваженнями щодо: здійснення контролю за додержанням та однаковим застосуванням законодавства про місцеві вибори на всій території України (п.1 ч.1 ст.24); призначення додаткових виборів до сільської, селищної ради об'єднаної територіальної громади депутатів від територіальної громади, що приєдналася у порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (п.12   ч.1 ст.24); встановлення (затвердження) форм (зразків) виборчих документів, печаток і штампів (п.4 ч.1 ст.24).
Порядок призначення місцевих виборів визначено у статті 14 Закону №595-VIII. 
Відповідно до частини 1 статті 14 зазначеного Закону, місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.
Згідно з частиною 6 статті 14 Закону №595-VIII,    додаткові вибори депутатів   сільських, селищних   рад від територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади   в порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»,   призначаються Центральною виборчою комісією   в порядку, визначеному законом.
Тобто, відповідно до норм чинного законодавства, саме ЦВК наділена повноваження щодо організації підготовки і проведення додаткових виборів депутатів   сільських, селищних   рад від територіальної громади, що приєдналася до об'єднаної територіальної громади.
Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те,  Центральною виборчою комісією    спірне рішення прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аргументи позивача про те, що право призначення виборів є виключною компетенцією Верховної Ради України судом відхиляються, оскільки пунктом 30 статті 85 Конституції України передбачено повноваження ВР України на призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування. Натомість, спірна постанова затверджує порядок призначення додаткових виборів, в порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Що стосується аргументів позивача про те, що частиною 1 статті   140 Конституції України передбачено можливість створення об'єднаної територіальної громади виключно жителями кількох сіл, а не жителями села (сіл) з жителями селища, міста слід зазначити про таке.
Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 Справа N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень  частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб'єкта місцевого самоврядування,  основного  носія  його  функцій  і  повноважень - вирішувати питання  місцевого значення   в межах  Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів  кількох  сіл у сільську громаду,  а не встановили порядку об'єднання або роз'єднання самих територіальних громад. 
Установивши  в  статтях  140,  141,  142,  143,  144,  145 Конституції України  основні засади функціонування місцевого самоврядування,  його органів,  матеріальну і  фінансову основу тощо,  Конституція  України решту питань організації місцевого самоврядування,  формування,  діяльності  та відповідальності  його  органів  віднесла  до  визначення  законом (стаття 146 Конституції України). Тим  самим на конституційному  рівні  передбачено  створення правових  умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у  сфері місцевого самоврядування. 
Конституційний Суд  України  виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні  питань  щодо  об'єднання  або роз'єднання  територіальних  громад,  які  положеннями Конституції України не  визначені,  має   здійснюватися  у порядку, встановленому законом. 
Питання об'єднання  або  роз'єднання  територіальних  громад, виходячи  з  визначеного  положеннями  частини  першої  статті 140 Конституції   України  поняття  "територіальна громада", має  вирішуватися з урахуванням   відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад,  яке здійснюється згідно з законом.  Зважаючи на  викладене,  Конституційний  Суд  України  дійшов висновку,  що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані  Конституцією  України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ,  міст,  мають  визначатися  законом  (стаття  146 Конституції України). 
Відповідно статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Частиною 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР передбачено право територіальних громад у порядку, встановленому законом, об'єднуватись в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Частиною 1 статті 8-1   Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» №157-VIII від 05.02.2015 закріплено, що добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади у разі його відповідності висновку, передбаченому частиною п'ятою цієї статті, звертається   до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася   (ч.9 ст.8-2   Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»).
У відповідності до частини 4 статті 9 цього ж Закону,   Кабінет Міністрів України може визнати об'єднану територіальну громаду спроможною, за умови   її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об'єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об'єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об'єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.
Якщо рада об'єднаної територіальної громади прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою,   Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої об'єднаної територіальної громади спроможною.
Тобто, вимоги до об'єднання територіальної громади, до якої має право добровільно приєднатися сільська, селищна територіальна громада, так і для сільської, селищної територіальної громади, яка приєднується до об'єднаної територіальної громади, визначаються відповідними нормативно-правовими актами, якими регулюються спірні правовідносини, а саме: Законами України «Про Центральну виборчу комісію України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві вибори», «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Таким чином, оскаржуваний позивачем Порядок, закріплений Постановою №216, не запроваджує нові норми, а лише узагальнює вже існуючі норми та забезпечує їх однакове застосування на всій території України. 
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів передніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії №216 від 12.10.2017.
Таким чином, доводи, зазначені позивачем в касаційній скарзі, не дають підстав для висновків щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушення ними норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень. 
Аргументи позивача про те, що спірна постанова стосується виконання ним, як народним депутатом України службових обов'язків щодо належної реалізації повноважень, передбачених частиною 5 статті 17 Закону України «Про статус народного депутата» колегією суддів відхиляються, оскільки вказана обставина у постанові суду першої інстанції, яка залишена без змін ухвалою апеляційного суду, не досліджувалась та не була підставою для відмови позивачу в задоволенні позовних вимог.
Колегія суддів наголошує, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України (у редакції, яка діє з 15.12.2017), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на зазначене, касаційна скарга ОСОБА_3 підлягає залишенню без задоволення, а постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2017 та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 - залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.11.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 у справі за позовом ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко 
 Н.А. Данилевич ,
Судді Верховного Суду