ПОСТАНОВА
Іменем України

16 травня 2018 року 
Київ
справа №806/1592/16
адміністративне провадження №К/9901/10758/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №806/1592/16
за позовом Житомирської міської ради до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство фінансів України про визнання протиправною бездіяльності та стягнення матеріальної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Житомирської міської ради на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Шуляк Л.А., суддів: Капинос О.В., Токаревої М.С., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Котік Т.С., суддів Жизневської А.В., Охримчук І.Г., 
в с т а н о в и в :

У серпні 2016 року Житомирська міська рада звернулась до суду з позовом, в якому просить :
визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України,  який в порушення вимог статей 21-22, пункту 6, статті 116, статті 117 Конституції України, п.1,2 ч.1 ст.20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", п.5,6 ст.102, ст. 103-2, ст. 103-4 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв)  заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян та
стягнути з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частину шкоди в розмірі 92000 грн., яка завдана внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, яким не було вжито (прийнято) жодних заходів, дій та/або/і рішень, спрямованих на забезпечення у повному обсязі виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України на 2015 рік в частині надання у повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач неналежним чином виконав свої обов'язки щодо розробки проекту закону Про державний бюджет України на 2015 рік, внесення змін до Державного бюджету України на 2015 рік та його виконання в частині забезпечення прав пільгових категорій громадян на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування та проїзд на залізничному транспорті.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, в позові відмовлено. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 грудня 2016 року відкрите касаційне провадження за касаційною скаргою Житомирської міської ради на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року. 
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII „Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
29 січня 2018 року касаційну скаргу Житомирської міської ради передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, яка ухвалою судді-доповідача від 30 січня 2018 року прийнята до провадження.
Непогоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій Житомирська міська рада подала касаційну скаргу, в якій зазначає, що судові рішення є незаконними та необґрунтованими, такими, що винесені з порушеннями норм матеріального та процесуального права. 
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди залишили поза увагою, що у зв'язку з незабезпеченням Кабінетом Міністрів України виконання державного бюджету Житомирська міська рада зазнала шкоди.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
По справі встановлено, що Законом України «Про Державний бюджет на 2015 рік» у додатку №7 Міжбюджетні трансферти (інші дотації та субвенції) з Державного бюджету України місцевим бюджетам на 2015 рік передбачено, що обласному бюджету Житомирської області має виділятись на надання пільг з послуг зв'язку, інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу на побутові потреби, твердого та рідкого пічного побутового палива, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот), на компенсацію втрати частини доходів у зв'язку з відміною податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів та відповідним збільшенням ставок акцизного податку з пального і на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян 51 783,1 тис. грн.
Згідно із інформацією Міністерства фінансів України станом на 01.01.2016 місцевим бюджетам Житомирської області була перерахована субвенція у сумі 53,4 млн. грн., в тому числі 51,8 млн. грн., які було передбачено Законом України «Про Державний бюджет на 2015 рік». Крім того, розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.11.2015 №1191-р місцевим бюджетам Житомирської області збільшено обсяг планових призначень вказаної субвенції на 2,3 млн. грн. Зазначене підтверджується також інформацією про виконання показників міжбюджетних трансфертів (інші дотації та субвенції) з Державного бюджету України місцевим бюджетам за 2015 рік.
Відповідно до інформації директора департаменту праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради по справі встановлено, що сума недоотриманої компенсації місцевого бюджету з державного бюджету з послуги компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом у 2015 році становить 2 528 657,51 грн., а кредитна заборгованість станом на 01.01.2016 року - 94 564,26 грн.
З матеріалів справи також вбачається, що позивачем направлялися звернення до голови Житомирської обласної державної адміністрації від 10.11.2015 року, Міністру соціальної політики України від 10.11.2015року, Прем'єр-міністру України від 08.12.2015 року щодо збільшення видатків державної субвенції.
Позивач вважає, що збільшення видатків державної субвенції не відбулося у зв'язку неналежним виконанням своїх обов'язків Кабінетом Міністрів України.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції вважав, що підстави для задоволення позовних вимог про визнання бездіяльності Кабінету Міністрів України протиправною в частині ненадання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян та стягнення недоотриманої суми компенсації відсутні.
Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 6 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
Згідно п.1 §1 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 року №1156) Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві держадміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність зазначених органів.

Статтею 42 Бюджетного кодексу України визначена організація виконання державного бюджету, так Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
Відповідно до п.13. Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375 ( далі - Положення № 375) питання організації роботи, пов'язаної із складанням та управлінням виконання Державного бюджету України, координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету, покладено на Міністерство фінансів України.
Статтею 44 Бюджетного кодексу України встановлено, що державний бюджет виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний строк з дня прийняття закону про Державний бюджет України. 
Складання розпису Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та внесення до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансферів у розрізі місцевих бюджетів, відповідно до п. 27 Положення № 375 є одним із завдань Міністерства фінансів України.
Статею 36 Бюджетного кодексу України встановлено, що Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
Отже, питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
Частиною п'ятою статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» встановлено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
За змістом пп."б" п.4 статті 89 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, серед іншого, належать видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункті "б" пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам здійснюються компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Частинами першою, третьою та четвертою статті 48 БК передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.
Частиною першою статті 52 Бюджетного кодексу України ( в редакції, що діяла на час спірних правовідносин) встановлюється наступний порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України. Зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися у разі відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України та надходжень бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури витрат державного бюджету, уточнення пріоритетів бюджетної політики та в інших випадках, передбачених цим Кодексом. 
Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій (ст.102 БК України).
Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256 затверджено Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок).
Цей Порядок визначає відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, в тому числі щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
Так, згідно п.5, 6, Порядку № 256 ( в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним, - щодо, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 р. № 20.

Фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: до 25 числа місяця, що настає за звітним, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 р. № 20. 
Управління Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі щомісяця подають Державній казначейській службі відповідні дані щодо фактично нарахованих сум пільг, субсидій, допомоги та кредиторської заборгованості відповідних бюджетів згідно із зазначеними реєстрами. 
У разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Частиною 1 статті 52 Бюджетного кодексу України ( в редакції, що діяла на час спірних правовідносин) встановлюється наступний порядок внесення змін до закону про Державний бюджет України. Зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися у разі відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України та надходжень бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури витрат державного бюджету, уточнення пріоритетів бюджетної політики та в інших випадках, передбачених цим Кодексом. 
Пунктами 9-11 цього Порядку також передбачалося, що Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій на підставі реєстрів, зазначених у пункті 6 цього Порядку, узагальнюють дані про нараховані та фактично здійснені видатки компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян та подають їх Мінфіну. Мінфін вносить у разі необхідності Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо перерозподілу обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання державних програм соціального захисту між їх видами та між бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва і Севастополя виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.
Беручи до уваги наведені норми права та встановлені по справі обставини, не спростовують висновки судів попередніх інстанцій про те, що по справі не доведено додержання позивачем наведеного порядку взаємодії з фінансовими органами та порушення Кабінетом Міністрів України встановленого механізму здійснення заходів по виконанню державної соціальної програми на 2015 рік.
Доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги той факт, що в 2015 році за компенсаційними виплатами профінансовано було Житомирську область, а Житомирська міська рада недоотримала компенсації, є безпідставними, оскільки згідно п.3 Порядку головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Житомирської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          О. В. Білоус
                                                                                                                        Т. Г. Стрелець