Постанова 
Іменем  України
 
20 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 750/3322/17
Провадження № 14-110цс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ткачука О.С.,
суддів: Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г., 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Чернігівської місцевої прокуратури до Чернігівської міської ради, ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про передачу у довгострокову оренду земельної ділянки, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки за касаційною скаргою ОСОБА_3 на рішення апеляційного суду Чернігівської області від 03 листопада 2017 року, ухвалене у складі колегії суддів: Харечко Л.К., Вінгаль В.М., Лакізи Г.П. та
В С Т А Н О В И Л А:       
У березні 2017 року Чернігівська місцева прокуратура звернулася до суду з позовом до Чернігівської міської ради, ОСОБА_3 про визнання незаконним та скасування п. 4.8 рішення 40 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 25 квітня 2014 року «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою про передачу земельних ділянок у власність, оренду громадянам для будівництва, обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та ведення садівництва», яким затверджено проект відведення та передано ОСОБА_3 земельну ділянку в довгострокову оренду строком 
до 25 квітня 2024 року для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на 
АДРЕСА_1 площею 0,078 га, та визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 14 травня 2014 року, укладеного між Чернігівською міською радою та ОСОБА_3
Позовна заява мотивована тим, що земельна ділянка передана у користування на порушення положень Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та вимог Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-ІV «Про благоустрій населених пунктів», оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель загального користування та є провулком, яким користуються мешканці вулиць АДРЕСА_1. Передача вказаної земельної ділянки ОСОБА_3 унеможливлює її використання за призначенням. Зазначене свідчить про порушення відповідачами прав та інтересів територіальної громади міста, а також впливає на функціонування дорожньо-транспортної інфраструктури. 
Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 липня 2017 року у задоволенні позову Чернігівської місцевої прокуратури відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позивач не надав належних і допустимих доказів, які б свідчили про те, що орендар отримав земельну ділянку за рахунок земель загального користування, а також, що  оспорюваний договір оренди суперечить чинному законодавству, інтересам держави та територіальної громади. Також суд дійшов висновку, що позов сформульований некоректно, а саме - викладено прохання визнати незаконною передачу в оренду земельної ділянки площею 0,078 га, хоча фактично орендарю передавалася земельна ділянка площею 0,0078 га, а також позов не містить посилання про необхідність повернення земельної ділянки орендодавцю та не містить фактичних даних про те, які саме інтереси держави та територіальної громади були порушені внаслідок укладення цього правочину.
Рішенням апеляційного суду Чернігівської області від 03 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов Чернігівської місцевої прокуратури задоволено частково. 
Визнано незаконним  п. 4.8 рішення 40 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 25 квітня 2014 року «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою про передачу земельних ділянок у власність, оренду громадянам для будівництва, обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та ведення садівництва», яким затверджено проект відведення та передано ОСОБА_3 земельну ділянку в довгострокову оренду строком до 25 квітня 2024 року для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1, площею 0,0078 га.
Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки від 14 травня 
2014 року, укладений між Чернігівською міською радою та ОСОБА_3  
В іншій частині позову відмовлено. Розподілено судові витрати.
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що оскаржене рішення Чернігівської міської ради про затвердження проекту відведення та передачу земельної ділянки ОСОБА_3 є незаконним, оскільки прийнято з порушенням вимог закону і законних прав та інтересів мешканців вулиць АДРЕСА_1 на користування цією земельною ділянкою, яка є провулком та відноситься до земель загального користування і її цільове призначення не змінювалось.
У листопаді 2017 року ОСОБА_3 подав до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, в якій проситьскасувати рішення апеляційного суду та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга мотивована тим, що, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, апеляційний суд залишив поза увагою Рішення Конституційного Суду України від                           01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі  № 1-6/2010, відповідно до якого за будь-яких обставин не допускається скасування рішення органу місцевого самоврядування, якщо це рішення потягло певні наслідки, як-то укладення договору оренди, тощо. 
Касаційна скарга також містить посилання на те, що вимоги щодо скасування рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних правовідносин  підлягають розгляду виключно у порядку адміністративного судочинства.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII ), яким ЦПК України викладено у новій редакції.
14 лютого 2018 року Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 на рішення апеляційного суду Чернігівської області від 03 листопада 2017 року та витребував справу із суду першої інстанції.
05 березня 2018 року Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду призначив справу до розгляду.
14 березня 2018 року від заступника прокурора Чернігівської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо незаконності прийнятого Чернігівською міською радою рішення від 25 квітня 2014 року (п. 4.8) «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою про передачу земельних ділянок у власність, оренду громадянам для будівництва, обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та ведення садівництва», оскільки передана  ОСОБА_3 земельна ділянка є провулком (проїздом) загального користування, який є об'єктом благоустрою м. Чернігова, а тому передача цієї земельної ділянки для індивідуальних потреб є незаконною. Виходячи із цього правильним є висновок суду щодо наявності підстав для визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 14 травня 2014 року, укладеного між Чернігівською міською радою та ОСОБА_3 Крім того, заступник прокурора Чернігівської області вважав помилковим посилання ОСОБА_3 у касаційній скарзі щодо розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства. 
21 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до п. 4 розд. XIII «Перехідні положення» ЦПК України у редакції Закону України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року  касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Враховуючи те, що заявник оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної і суб'єктної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
Перевіривши наведені у касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав. 
Апеляційний суд встановив, що рішенням 40 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 25 квітня 2014 року «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою, про передачу земельних ділянок у власність, оренду громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та ведення садівництва» затверджено проект відведення та передачі ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0078 га на АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1) в довгострокову оренду строком до 25 квітня 2024 року для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
14 травня 2014 року між Чернігівською міською радою та ОСОБА_3  укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до умов якого орендар прийняв від орендодавця у довгострокове платне користування земельну ділянку на АДРЕСА_1 площею 0,0078 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), зі сплатою орендної плати у розмірі 9 грн 36 коп. на рік.
У п. 13 цього договору зазначено, що цільове (функціональне) призначення земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови.
З проекту землеустрою щодо відведення в оренду ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0078 га на АДРЕСА_1, що міститься у матеріалах справи, вбачається, що останній звертався до приватного підприємства «Гео Граф» з заявою про виготовлення проекту землеустрою зазначеної земельної ділянки на підставі рішення 33 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 30 вересня 2013 року, яким було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки при умові розроблення та затвердження в установленому порядку землевпорядної документації протягом року. На виконання цього рішення проект землеустрою був розроблений та погоджений управлінням архітектури та містобудування, а також управлінням Держземагентства у Чернігівському районі Чернігівської області та в подальшому був затверджений на 40 сесії міської ради 6 скликання.
Проте Державна інспекція сільського господарства у Чернігівській області в ході проведеної перевірки встановила, що передана в оренду                                   ОСОБА_3земельна ділянка є провулком, що з'єднує дві вулиці -    АДРЕСА_1, наявність якого підтверджується містобудівною документацією - планом м. Чернігова М1:500. У зв'язку з цим управлінням архітектури та містобудування відкликало свій висновок про погодження проекту землеустрою ОСОБА_3
Таким чином, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що земельна ділянка площею 0,0078 га, яка була відведена ОСОБА_3, сформована за рахунок земель житлової та громадської забудови прибудинкової території та є провулком між вулицями АДРЕСА_1. Передача в оренду земельної ділянки загального користування порушує права мешканців цих вулиць.
Відтак апеляційний суд правильно вказав про незаконність прийнятого Чернігівською міською радою рішення про затвердження проекту відведення та передачу земельної ділянки ОСОБА_3 площею 0,0078 га на                               АДРЕСА_1 та недійсність договору оренди цієї земельної ділянки, укладеного між Чернігівською міською радою та ОСОБА_3
Наведені у касаційній скарзі доводи щодо належності справи до адміністративної юрисдикції відхиляються з таких підстав.
Відповідно до ст. ст. 1, 3, 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час ухвалення оскарженого судового рішення) завданням цивільного судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час ухвалення оскарженого судового рішення) передбачає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій (далі - суб'єкт владних повноважень).
З огляду на положення ст. ст. 3, 17 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення оскарженого судового рішення) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цього суб'єкта, відповідно, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Таким чином, до адміністративної юрисдикції відносяться ті справи, які виникають зі спорів в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один із його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Згідно з ч. ч. 1, 4 ст. 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Земельний кодекс України (далі - ЗК України) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає, що підставою виникнення цивільних прав та обов'язків є акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до ч. ч. 2, 3 ст. 78 ЗК Україниправо власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно                       з ч. 1 ст. 116 ЗК Українигромадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За положеннями ст. 122 ЗК Українивирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі ст. ст. 83, 84 ЗК Українинабувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. 
Статтею 80 ЗК України передбачено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від                      16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.
З аналізу наведеного вище вбачається, що у зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.
Таким чином, рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних правовідносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права оренди земельної ділянки), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Крім того, питання щодо юрисдикції спору було предметом розгляду апеляційного суду Чернігівської області, який за результатом перегляду ухвали Деснянського районного суду м. Чернігова від 04 квітня 2017 року про відмову у відкритті провадження у цій справі 04 травня 2017 року постановив ухвалу про її скасування та передачу справи на новий розгляд до суду першої інстанції у порядку цивільного судочинства.
З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу необґрунтованою, а рішення суду апеляційної інстанції - таким, що ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись статтями 259, 268, 400, 402-404, 409, 410, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду, 
 
П О С Т А Н О В И Л А:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
 
Рішення апеляційного суду Чернігівської області від 03 листопада 2017 року залишити без змін.
 
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О.С. Ткачук
Судді:                                      Н.О. Антонюк   Л.М. Лобойко 
                                      С.В. Бакуліна   Н.П. Лященко 
В.В. Британчук   О.Б. Прокопенко 
Д.А. Гудима Л.І. Рогач 
В.І. Данішевська   І.В. Саприкіна 
О.С. Золотніков О.М. Ситнік 
О.Р. Кібенко   В.Ю. Уркевич 
В.С. Князєв   О.Г. Яновська