ПОСТАНОВА
Іменем України
 
30 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 923/466/17
Провадження № 12-89гс18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Уркевича В. Ю.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Королюка І. В.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Херсонської області (від прокуратури - 
Скрипка М. В.) 
в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України (представник - Шилан Д. О.), Херсонського державного університету (представник - Парасочкіна К. В.),
відповідач - Лазурненська селищна рада Скадовського району Херсонської області (представник - не з'явився),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінет Міністрів України (представник - не з'явився),
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_6 (представник - ОСОБА_7), ОСОБА_8 (представники ОСОБА_7, ОСОБА_9.),
розглянула у відкритому судовому засіданні справу № 923/466/17 Господарського суду Херсонської області за позовом заступника прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України, Херсонського державного університету до Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_6, ОСОБА_8, про визнання недійсним та скасування рішення за касаційними скаргами заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 2017 року (головуючий суддя Ярош А. І., судді Діброва Г. І., Лисенко В. А.),
УСТАНОВИЛА:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2017 року заступник прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України, Херсонського державного університету звернувся до господарського суду з позовною заявою про визнання недійсним і скасування рішення Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду», яким Херсонському державному університету припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 5,1188 га під розміщення Спортивно-оздоровчого табору «Буревісник» (далі - СОТ «Буревісник»), вилучено із земель державної власності та переведено до земель запасу Лазурненської селищної ради вказану земельну ділянку у зв'язку з ухваленням рішення Скадовського районного суду 
від 04 листопада 2014 року у справі № 663/2845/14-ц про визнання недійсним рішення відповідача від 24 жовтня 2006 року № 106 та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, виданого Херсонському державному університету 14 листопада 2006 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що це рішення прийнято з перевищенням наданих відповідачу повноважень та у непередбачений законом спосіб, з порушенням положень статей 13, 14 Конституції України, 
статті 11 Цивільного кодексу України та статей 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України, без згоди Кабінету Міністрів України як органу, уповноваженого на розпорядження землями рекреаційного призначення, та Міністерства освіти і науки України як органу, якому підпорядкований Херсонський державний університет. Крім того, за твердженням позивача, оспорюване рішення не містить жодної вказівки на передбачену Земельним кодексом України підставу припинення права Херсонського державного університету користування земельною ділянкою.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
3. Як установили суди першої та апеляційної інстанцій, рішеннями виконавчого комітету Херсонської обласної Ради депутатів трудящих від 06 квітня 1965 року 
№ 232 і від 26 лютого 1966 року № 124 та розпорядженням Ради Міністрів УРСР 
від 01 лютого 1991 року № 22-р Херсонському педагогічному інституту ім. 
Н. К. Крупської (правонаступником якого є Херсонський державний університет) було виділено земельну ділянку загальною площею 5,25 га під розміщення 
СОТ «Буревісник».
4. Херсонський державний університет 14 листопада 2006 року отримав державний акт на право постійного користування земельною ділянкою НОМЕР_1, зареєстрований за № 3АА 002344-030672800004, кадастровий номер НОМЕР_2; НОМЕР_3.
5. Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 року № 744 «Про створення Херсонського державного педагогічного університету» створено Херсонський державний педагогічний університет на базі Херсонського державного педагогічного інституту ім. Н. К. Крупської, що ліквідується.
6. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 року № 641-р «Про утворення Херсонського державного університету» створено Херсонський державний університет на базі Херсонського державного педагогічного університету, що ліквідується.
7. Суди зазначили, що рішенням Апеляційного суду Херсонської області 
від 13 березня 2017 року у справі № 663/2845/14-ц установлено, що Херсонський державний університет є правонаступником Херсонського педагогічного інституту 
ім. Н. К. Крупської. Оскільки факти щодо правонаступництва Херсонським державним університетом прав і обов'язків Херсонського педагогічного інституту 
ім. Н. К. Крупської були покладені в основу згаданих судових рішень, прийнятих на користь університету, відповідні факти в розумінні статті 35 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час винесення оскаржуваного судового рішення) мають преюдиційне значення для розгляду спору в цій справі.
8. Оскільки, що Херсонський державний університет і Херсонський педагогічний інститут ім. Н. К. Крупської є однією і тією ж юридичною особою, якій відповідно до рішень виконавчого комітету Херсонської обласної ради депутатів трудящих 
від 06 квітня 1965 року № 232 та від 26 лютого 1966 року № 124, а також розпорядження Ради Міністрів УРСР від 01 лютого 1991 року № 22-р 
14 листопада 2006 року було надано державний акт на право постійного користування спірною земельною ділянкою, суд першої інстанції дійшов висновку, що з моменту видачі цього акта у Херсонського державного університету виникло право постійного користування земельною ділянкою площею 5,1188 га в межах згідно з планом землекористування під розміщення СОТ «Буревісник».
9. 20 травня 2015 року Лазурненська селищна рада Скадовського району Херсонської області прийняла рішення № 820 «Про вчинення дій на виконання суду», яким припинено Херсонському державному університету право постійного користування земельною ділянкою площею 5,1188 га під розміщення СОТ «Буревісник», вилучено із земель державної власності та переведено до земель запасу цієї селищної ради вказану земельну ділянку у зв'язку з ухваленням рішення Скадовського районного суду від 04 листопада 2014 року у справі № 663/2845/14-ц про визнання недійсним рішення відповідача від 24 жовтня 2006 року № 106 та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, виданого університету 14 листопада 2006 року.
10. Звертаючись до суду з позовом, прокурор зазначив, що рішення ради 
від 20 травня 2015 року № 820 прийнято з перевищенням наданих відповідачу повноважень та у непередбачений законом спосіб, з порушенням Конституції України та Земельного кодексу України, без згоди Кабінету Міністрів України як органу, уповноваженого на розпорядження землями рекреаційного призначення, та Міністерства освіти і науки України як органу, якому підпорядкований Херсонський державний університет, на вчинення вказаної дії; оспорюване рішення ради не містить жодної вказівки на передбачену Земельним кодексом України підставу припинення Херсонському державному університету права користування земельною ділянкою. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
11. Господарський суд Херсонської області рішенням від 08 червня 2017 року 
позов задовольнив повністю, визнав недійсним рішення Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області від 20 травня 2015 року № 820 
«Про вчинення дій на виконання суду».
12. Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що вимоги заступника прокурора Херсонської області відповідають фактичним обставинам, що установив суд, ґрунтуються на наявних правах позивачів на землю, що юридично належать їм та були порушені спірним рішенням відповідача, яке суперечить положенням Земельного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та прийняв з порушенням установленого законом порядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.
13. До Одеського апеляційного господарського суду з апеляційними скаргами на прийняте у справі рішення звернулися ОСОБА_6 та ОСОБА_8, у яких просили скасувати рішення першої інстанції та прийняти нове про відмову в задоволенні позову, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржники також зазначили, що це рішення стосується їх прав та обов'язків як орендарів спірної земельної ділянки, оскільки однією з підстав надання їм у користування на умовах оренди спірної земельної ділянки є рішення Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання рішення суду».
14. Одеський апеляційний господарський суд ухвалами від 27 липня 2017 року та 
від 21 вересня 2017 року залучив до участі у справі ОСОБА_6 та ОСОБА_8 як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
15. Цей же суд постановою від 28 вересня 2017 року рішення Господарського суду Херсонської області від 08 червня 2017 року скасував, прийняв нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовив.
16. Переглядаючи справу в апеляційному порядку, Одеський апеляційний господарський суд зробив висновок, що суд першої інстанції помилково зазначив, що оспорюваним рішенням Лазурненської селищної ради було порушено права саме Міністерства освіти і науки України як органу, що здійснює функції управління майном, та права Херсонського державного університету, оскільки останнього як правонаступника законного землекористувача, позбавлено права користування земельною ділянкою поза його волею. У цьому випадку власником земельних ділянок, закріплених за Херсонським державним університетом, що перебуває у сфері управління Міністерства освіти і науки України, є держава в особі Кабінету Міністрів України. Крім того суд зазначив, що самостійний позов про визнання незаконними та скасування рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок не виконує функції захисту права особи, оскільки не впливає на права та обов'язки сторін таких правовідносин (у зв'язку з тим, що дія такого ненормативного акта вичерпується фактом їх виконання), тому така позовна вимога не може бути задоволена.
Короткий зміст касаційної скарги
17. У жовтні2017 року заступник прокурора Херсонської області та Херсонський державний університет подали до Вищого господарського суду України касаційні скарги на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 
2017 року, в яких просили зазначене судове рішення скасувати та залишити в силі рішення Господарського суду Херсонської області від 08 червня 2017 року в цій справі.
18. Скаржники вказують, що безпідставним є посилання апеляційного суду на необхідність пред'явлення прокурором позову, де були б об'єднанні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Лазурненської селищної ради 
від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду» та вимоги про скасування правовстановлюючих документів, виданих на підставі цього рішення, оскільки повернення земельної ділянки відбувається не на підставі статті 216 Цивільного кодексу України, а у зв'язку з визнанням недійсним рішення селищної ради, прийнятого з перевищенням повноважень. Отже, скаржники зазначають, що спірне рішення ради, що прийняте без погодження з Міністерством освіти і науки України, яке здійснювало від імені держави функції засновника державного навчального закладу, суперечить вимогам чинного законодавства, зокрема 
статті 321 Цивільного кодексу України та в розумінні частини першої статті 393 цього Кодексу, порушує інтереси держави в особі Міністерства освіти і науки України та Херсонського державного університету.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
19. Заступник прокурора Херсонської області та Херсонський державний університет звернулися до Вищого господарського суду України з указаними касаційними скаргами на підставі статті 109 Господарського процесуального кодексу України 
(у редакції, чинній на час винесення оскаржуваного судового рішення).
20. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Господарський процесуальний кодекс України викладено в новій редакції.
21. Відповідно до підпункту 11 пункту 1 розділу ХІ Перехідні положення Господарського процесуального кодексу України заяви і скарги, подані до набрання чинності цією редакцією Кодексу, провадження за якими не порушено на момент набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
22. Касаційний господарський суду складі Верховного Суду ухвалою від 12 лютого 2018 року відкрив касаційне провадження та призначив справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 04 квітня 2018 року.
23. 04 квітня 2018 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою передав цю справу разом з касаційними скаргами заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
24. Мотивуючи своє рішення про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, суд касаційної інстанції зазначив, що з огляду на положення статті 11 Цивільного кодексу України, статей 116, 122 Земельного кодексу України, у зв'язку з прийняттям суб'єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Так, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт слугує підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб приватного права.
25. Також у своїй ухвалі Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права постійного користування та права оренди землі), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
26. Натомість Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2014 року у справі
№ 21-405а14, яку прийнято за подібних правовідносин, зробив правовий висновок, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, який застосовується одноразово, після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.
27. Відповідно до підпункту 7 пункту 1 розділу ХІ «Перехідні положення» Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати (об'єднаної палати), передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія або палата (об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.
28. Оскільки колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду висловила намір відступити від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України, ухвалою від 19 квітня 2018 року справу прийнято та призначено до розгляду Великої Палати Верховного Суду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи осіб, які подали касаційну скаргу
29. Заступник прокурора Херсонської області та Херсонський державний університет указують на помилковість висновку суду апеляційної інстанції про те, що право на пред'явлення позову про визнання недійсним спірного рішенняради відноситься до виключної компетенції Кабінету Міністрів України як власника державних земель рекреаційного призначення, оскільки такий висновок не відповідає обставинам справи, а також вимогам статей 152, 155 Земельного кодексу України, статей 11, 15, 395, 396 Цивільного кодексу України та статей 63, 65 Закону України «Про освіту».
30. Скаржники зазначають, що звернення прокурора в інтересах Міністерства освіти і науки України та Херсонського державного університету з позовом про визнання недійсним спірного рішення селищної ради є правомірним, оскільки університет є постійним користувачем земельної ділянки, а міністерство є органом, уповноваженим здійснювати управління державним майном (спірною земельною ділянкою). Оспорюване рішення ради порушує права цих осіб на спірну земельну ділянку, а отже, відповідно до положень статей 395, 396 Цивільного кодексу України особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту поновлення порушених прав, який прямо передбачено нормою матеріального права.
(2) Позиція інших учасників справи
31. Кабінет Міністрів України у своїх поясненнях від 20 березня 2018 року зазначає, що згідно з пунктом 8 частини другої статті 5 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» Кабінет Міністрів України приймає рішення про передачу відповідно до закону об'єктів державної власності в комунальну власність, дає згоду на передачу об'єктів з комунальної в державну власність. Повноваження сільських, селищних, міських рад закріплені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», виходячи з якого рішення Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області прийнято з перевищенням повноважень, визначених статтями 24-26 цього Закону, оскільки селищна рада не мала повноважень щодо розпорядження спірною земельною ділянкою.
32. У своїх письмових поясненнях ОСОБА_6 і ОСОБА_8 зазначають, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки спірна земельна ділянка не знаходиться в управлінні Міністерства освіти і науки України і не була передана цим міністерством в оперативне управління університету, а отже, оскаржуване рішення селищної ради не порушує права міністерства, яке відповідно до положень Земельного кодексу України та інших нормативно-правових актів не є органом, до компетенції якого віднесені повноваження щодо розпорядження земельними ділянками.
33. Крім того, ОСОБА_6 і ОСОБА_8 вказують, що оскільки Херсонський державний університет не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, прокурор не наділений правом здійснювати його представництво в суді та звертатися з позовом у його інтересах відповідно до положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
34. Також до Верховного Суду надійшла заява Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області, якою відповідач визнав позов заступника прокурора Херсонської області повністю та вважає, що пред'явлені ним вимоги є законними та обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню в повному обсязі.
Судова практика
35. Виходячи зі змісту постанови Верховного Суду України від 11 листопада 
2014 року у справі № 21-405а14 заступник прокурора міста Києва звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 29 квітня 2010 року № 788/4226 «Про передачу земельних ділянок кооперативу «Совські ставки» для житлового будівництва та облаштування лінійних об'єктів транспортної інфраструктури на вулиці Лютневій, 58-а, 58-в у Голосіївському районі міста Києва».
36. Позов обґрунтовано тим, що передана земельна ділянка відповідно до Генерального плану міста Києва віднесена до території лісів та лісопарків, тобто не може використовуватися під житлову забудову. Вимог, викладених у висновках органів архітектури та земельних ресурсів, кооператив не виконав, тому на порушення норм статті 123 Земельного кодексу України проект відведення земельної ділянки вважається непогодженим. Крім того, відведена земельна ділянка частково знаходиться у прибережній захисній смузі річки Дніпро та її затоки, що є порушенням вимог статті 61 цього Кодексу, і розташована в зоні охоронюваного ландшафту, що за відсутності дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини згідно зі статтею 32 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» є протиправним. До проекту відведення не додано переліку членів кооперативу та немає обґрунтування необхідності надання йому земельної ділянки саме площею 15,7371 га. До того ж, у спірному рішенні міститься посилання на судове рішення, яке було скасовано.
37. За результатами перегляду зазначеної справи Верховний Суд України постановив, що розгляд цього позову не впливає на законність правовстановлюючих документів щодо права власності чи користування земельною ділянкою до розгляду спору про їх оскарження (не породжує юридичних наслідків), отже, немає підстав для задоволення заяви прокурора.
38. Верховний Суд України зазначив, що прийняте Київською міською радою 
(як суб'єктом владних повноважень) рішення про передачу кооперативу у власність та оренду земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, а скасування такого акта не породжує правових наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи
(1.1.) Щодо визначення належного позивача в цій справі
39. Стосовно твердження суду апеляційної інстанції про те, що прокурор при зверненні до суду помилково не визначив Кабінет Міністрів України як позивача у справі Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
40. Як установили суди попередніх інстанцій, 20 травня 2015 року Лазурненська селищна рада Скадовського району Херсонської області прийняла рішення № 820 «Про вчинення дій на виконання суду», яким припинено право постійного користування земельною ділянкою площею 5,1188 га Херсонського державного університету під розміщення СОТ «Буревісник», вилучено із земель державної власності та переведено до земель запасу Лазурненської селищної ради вказану земельну ділянку у зв'язку з ухваленням рішення Скадовського районного суду 
від 04 листопада 2014 року у справі № 663/2845/14-ц про визнання недійсним рішення відповідача від 24 жовтня 2006 року № 106 та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, виданого університету 14 листопада 2006 року.
41. За приписами частини першої статті 92 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення), право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без установлення строку.
42. Відповідно до статті 141 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення) підставами припинення права користування земельною ділянкою є: добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; систематична несплата земельного податку або орендної плати; набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.
43. Право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 цього Кодексу, перелік яких є вичерпним. Дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб'єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених у статті 141 Земельного кодексу України, є такими, що порушують право користування земельною ділянкою.
44. Вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди повинні враховувати, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 Земельного кодексу України. 
У випадках, визначених цими нормами, припинення права власності на землю чи права землекористування провадиться за позовом відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в судовому порядку, недодержання якого є підставою для визнання рішення цього органу та виданих державних актів недійсними.
45. За змістом частини другої статті 149 Земельного кодексу України вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.
46. Суди встановили, що передана Херсонському державному педагогічному інституту ім. Н. К. Крупської в постійне користування земельна ділянка під розміщення СОТ «Буревісник» належить до державної власності, перебуває у сфері управління Міністерства освіти і науки України та була закріплена за вищим навчальним закладом на праві оперативного управління, отже, будь-які дії з розпорядження вказаною земельною ділянкою мали вчинятися лише за згодою Міністерства освіти і науки України.
47. З огляду на викладене уповноважений розпорядник землі при вилученні земельної ділянки, на якій було розташоване майно навчального закладу, мав отримати згоду Міністерства освіти і науки України та Херсонського державного університету, а не Кабінету Міністрів України, оскільки останній не є землекористувачем земель рекреаційного призначення, закріплених за вказаним державним навчальним закладом.
48. Скаржники у своїх касаційних скаргах наголошували на необхідності погодження дій з Міністерством освіти і науки України щодо розпорядження спірною земельною ділянкою посилаючись на пункт 59 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 
2014 року № 630, в якому зазначено, що вказане міністерство за дорученням і в межах, установлених Кабінетом Міністрів України, реалізує права й обов'язки уповноваженого органу стосовно заснованих державою вищих навчальних закладів.
49. Відповідно до пункту 13 частини першої статті 13 Закону України «Про вищу освіту» центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки за дорученням і в межах, установлених Кабінетом Міністрів України, реалізує права і обов'язки уповноваженого органу стосовно заснованих державою закладів вищої освіти.
50. Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що саме Міністерство освіти і науки України здійснює контроль та управління спірною земельною ділянкою від імені держави і саме прав цього міністерства стосується рішення Лазурненської селищної ради від 20 травня 2015 року № 820, оскільки воно є центральним органом виконавчої влади, на який покладено функцію здійснення державної політики в галузі освіти і науки. Тому прокурор має право звернутися з позовом про визнання недійсним спірного рішення в інтересах Міністерства освіти і науки України та Херсонського державного університету.
(1.2) Щодо обраного позивачем способу захисту
51. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. (аналогічна норма права закріплена статтею 20 Господарського кодексу України).
52. За змістом положень указаних норм права суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.
53. Установивши наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист яких подано позов, суд з'ясовує наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
54. За змістом статей 92, 95 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без установлення строку. Порушені права землекористувачів підлягають відновленню в порядку, установленому законом.
55. Згідно зі статтею 152 Земельного кодексу України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку.
56. Відповідно до частини другої, третьої цієї ж статті землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Згідно до вимог частини першої статті 155 Земельного кодексу України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
57. Статтею 21 Цивільного кодексу України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
58. Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
59. Аналіз положень указаних норм законодавства свідчить про те, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
60. Предметом позову у цій справі є вимога про визнання недійсним та скасування рішення Лазурненської селищної ради від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду».
61. Факт правомірності володіння та користування майном є достатньою підставою для відповідної особи для звернення за захистом цього права. Крім того, позивачем за цим позовом може бути і неволодіючий власник, а особа, законний інтерес або право якої порушено.
62. Отже, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Міністерство освіти і науки України як орган, якому підпорядкований державний навчальний заклад, та Херсонський державний університет як особа, якій належить право постійного користування спірною земельною ділянкою з 2006 року, наділені правом на звернення до суду з метою захисту порушеного права.
63. Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про необхідність пред'явлення позову прокурором, де були б об'єднанні вимоги про визнання протиправними та скасування рішення Лазурненської селищної ради від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду» та вимоги про скасування правовстановлюючих документів, виданих на підставі цього рішення, яке селищна рада прийняла з перевищенням повноважень.
64. Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі оскаржуваного рішення селищної ради було здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах.
65. Ураховуючи викладене вище, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що розгляд позову про визнання спірного рішення ради недійсним без заявлення вимоги про визнання недійсними правовстановлюючих документів, виданих на підставі зазначеного рішення щодо права користування земельною ділянкою, вплине на законність таких документів та відновить порушені права для користувачів спірної земельної ділянки.
66. Натомість Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2014 року у справі
№ 21-405а14, яку прийнято за подібних правовідносин, зробив правовий висновок про те, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, який застосовується одноразово, після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладення договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.
67. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний господарський суд послався на цей висновок Верховного Суду України. Однак відповідно до норм чинного законодавства викладений у заявленому позові спосіб захисту порушеного права відновить становище, яке існувало до порушення.
68. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає касаційні скарги заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету обґрунтованими та відступає від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
69. ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що доводи, викладені у касаційних скаргах, є обґрунтованими, оскільки оспорюване рішення Лазурненської селищної ради суперечить вимогам чинного законодавства, зокрема статті 321 Цивільного кодексу України, та в розумінні частини першої статті 393 цього Кодексу порушує права держави в особі Міністерства освіти і науки України, Херсонського державного університету, тому підлягає визнанню незаконним і скасуванню.
70. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити у силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.
71. Згідно з положеннями статті 312 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
72. З огляду на викладене, касаційні скарги заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету підлягають задоволенню, постанова Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 2017 року - скасуванню із залишенням в силі рішення Господарського суду Херсонської області від 08 червня 2017 року.
Щодо судових витрат
73. За змістом частини четвертої статті 129 Господарського процесуального кодексу України судові витрати, пов'язані з розглядом справи, у разі задоволення позову покладаються на відповідача.
74. Судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, слід покласти на відповідача (1920,00 грн, сплачених заступником прокурора Херсонської області, та 1920,00 грн, сплачених Херсонським державним університетом за подання касаційної скарги на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 2017 року).
Висновок щодо застосування норм права
75. Особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу (позивача) не можна покладати обов'язок об'єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення.
Керуючись статтями 300-302, 308, 312, 314-317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
1.        Касаційні скарги заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 2017 року задовольнити.
2.        Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 28 вересня 2017 року 
у справі № 923/466/17 скасувати.
3.        Рішення Господарського суду Херсонської області від 08 червня 2017 року
у справі № 923/466/17 залишити в силі.
4.        Стягнути з Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області (75722, вул. Жовтнева, 57, смт. Лазурне Скадовського району Херсонської області, код ЄДРПОУ 04526457) на користь Прокуратури Херсонської області (73000, 
вул. Петренко, 33, м. Херсон, код ЄДРПОУ 04851120) 1920 грн (тисяча дев'ятсот 
двадцять) судових витрат.
5.        Стягнути з Лазурненської селищної ради Скадовського району Херсонської області (75722, вул. Жовтнева, 57, смт. Лазурне Скадовського району Херсонської області, код ЄДРПОУ 04526457) на користьХерсонського державного університету (73000, вул. Університетська, 27, м. Херсон, код ЄДРПОУ 02125609) 1920 грн
(тисяча дев'ятсот двадцять) судових витрат.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 04 червня 2018 року.
Головуючий суддя | | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | | В. Ю. Уркевич
Судді: | С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
| О. Р Кібенко | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська
| Н. П. Лященко |