П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ         
 
6 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 9901/5/17
Провадження № 11-388заі18 
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року (у складі колегії суддів Бевзенка В. М., Білоуса О. В., Данилевича Н. А., Желтобрюх І. Л., Шарапи В. М.) в адміністративній справі № 9901/5/17 за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Президента України про визнання дій, бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИЛА:
20 грудня 2017 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_3 та ОСОБА_4, у якій з урахуванням уточнення позовних вимог вони просили:
- визнати, що позивачі не отримали обґрунтованої відповіді на своє звернення від 15 липня 2017 року № 01/07, яке було скеровано до Президента України;
- визнати, що внаслідок неотримання позивачами інформації на своє звернення до Президента України від 15 липня 2017 року № 01/07 їх було позбавлено можливості належного реагування щодо захисту їхніх порушених прав на справедливий та ефективний судовий захист;
- визнати, що положення статті 8 Закону України «Про судовий збір» в редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), який набрав чинності 15 грудня 2017 року, містять норми (умови 1, 2, 3, частини першої), які у своєму взаємозв'язку та поєднанні з положеннями частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» порушують права громадян на доступ до правосуддя;
- зобов'язати Президента України розробити в найкоротший термін законопроект та подати його як невідкладний на розгляд Верховної Ради України, в якому запропонувати внести зміни до Закону України «Про судовий збір»;
- визнати, що положення частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» в редакції Закону № 2147-VIII порушують права малозабезпечених осіб;
- зобов'язати Президента України розробити в найкоротший термін законопроект та подати його як невідкладний на розгляд Верховної Ради України, в якому запропонувати внести зміни до Закону України «Про виконавче провадження».
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 22 лютого 2018 року відмовив у задоволенні позову.
Під час розгляду справи суд першої інстанції встановив такі фактичні обставини.
15 липня 2017 року позивачі звернулися до Президента України із заявою № 01/07, у якій просили: дати правову оцінку на предмет того, чи порушується право громадян на доступ до правосуддя і/або право не зазнавати дискримінації за майновим станом у випадках, коли суд відмовляє в задоволенні клопотання на звільнення від сплати судового збору; повідомити про те, чи був підготовлений Президентом України законопроект щодо внесення змін до, зокрема, Закону України «Про судовий збір», у якому був би чітко визначений перелік документів, які необхідно подавати з клопотанням про звільнення від сплати судового збору.
Листом від 31 липня 2017 року № 22/030360-13 Адміністрація Президента України направила позивачам відповідь, у якій зазначено, що їх звернення до Президента України від 15 липня 2017 року було проаналізовано в межах компетенції у відповідних структурних підрозділах Адміністрації Президента України та надіслано до Секретаріату Кабінету Міністрів України для організації розгляду згідно із законодавством та надання відповіді в установленому порядку.
Міністерство юстиції України листом від 18 серпня 2017 року надало позивачам відповідь, у якій зазначило, що на їх звернення з аналогічних питань Міністерство в установлений строк і в межах компетенції вже надавало відповідь листом від 9 вересня 2016 року № 31118/КО-20686/11.
Міністерство соціальної політики України листом від 22 серпня 2017 року 
№ 149/0/23-17/132 надало позивачам відповідь, у якій зазначило, що якщо під час здійснення судочинства суди застосували Закон України «Про судовий збір», який, на думку позивачі, не відповідає Конституції України, то вони мають право на законних підставах звернутися до Конституційного Суду України.
Вважаючи, що зазначена заява мала розглядатися безпосередньо Президентом України, а не пересилатися Адміністрацією Президента України іншим державним органам, у результаті чого не було отримано належної відповіді на заяву, позивачі звернулися з указаним позовом до суду.
За правовим висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду організація розгляду звернень позивачів Адміністрацією Президента України відбулася відповідно до законодавчо встановленого механізму. Звернення позивачів розглянуто в порядку та спосіб, визначені Конституцією та законами України, під час розгляду цих звернень неправомірних дій або бездіяльності Президент України не допускав. До того ж під час підписання законів України, розробки законопроектів Президент України не виконує владних управлінських функцій, а повноваження глави держави щодо розробки законопроектів та подання їх до Верховної Ради України є дискреційними, і, як наслідок, законних підстав для задоволення позову немає.
Не погодившись із цим рішенням, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 подали до ВеликоїПалати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просять скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачі зазначають, що суд неправильно й неповно встановив обставини справи та неправильно застосував норми права.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України підтримує правову позицію суду першої інстанції та просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 без задоволення, а рішення суду в цій справі - без змін. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника Президента України, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав. 
Правовий статус Президента України  визначено Конституцією України.
Статтею 102 Основного Закону України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Повноваження Президента України визначено статтею 106 Конституції України, і вони є вичерпними. 
Проте обов'язок Президента України особисто надавати відповіді на звернення громадян, які йому адресовані, Конституцією України не передбачено.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в рішеннях, зокрема, від 10 квітня 2003 року у справі № 7-рп/2003, 7 квітня 2004 року у справі  № 9-рп/2004 та 16 травня 2007 року у справі № 1-рп/2007, повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. Законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов'язків на Президента України, крім тих, що передбачені Конституцією України.
Для забезпечення виконання Президентом України наданих йому повноважень, гарантування конституційного порядку та дотримання прав і свобод людини та громадянина створюються допоміжні органи і служби.
Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
Президент України Указом від 25 лютого 2010 року № 265/2010 «Про першочергові заходи із забезпечення діяльності Президента України» створив Адміністрацію Президента України, яка діє на основі Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 504/2010 (далі - Положення).
Пунктом 1 Положення встановлено, що Адміністрація Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.
За правилами підпункту 20 пункту 4 Положення Адміністрація Президента України організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських організацій (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, інших організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв'язання порушених у них проблем.
Відповідно до пункту 6 зазначеного Положення Адміністрація Президента України у процесі виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Президента України із заявою, у якій просили: дати правову оцінку на предмет того, чи порушується право громадян на доступ до правосуддя і/або право не зазнавати дискримінації за майновим станом у випадках, коли суд відмовляє в задоволенні клопотання на звільнення від сплати судового збору; повідомити про те, чи був підготовлений Президентом України законопроект щодо внесення змін до, зокрема, Закону України «Про судовий збір», у якому був би чітко визначений перелік документів, які необхідно подавати з клопотанням про звільнення від сплати судового збору.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Із системного аналізу зазначених норм убачається, що ані Президент України, ані Адміністрація Президента України не наділені повноваженнями щодо  конституційних прав громадян шляхом зобов'язання службових і посадових осіб органів державного управління надавати роз'яснення, які б улаштовували заявників.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян»(далі - Закон № 393/96-ВР). Цей Закон також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Відповідно до статті 5 Закону № 393/96-ВР звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Частиною третьою статті 7 Закону № 393/96-ВР передбачено, що у разі, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
Отже, звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань.
Ураховуючи зазначені вище норми чинного законодавства, Велика Палата Верховного Суду  вважає, що звернення ОСОБА_3 та ОСОБА_4 було правомірно та відповідно до Закону № 393/96-ВР направлено Адміністрацією Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення зазначеного питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Президент України під час розгляду звернення позивачів від 15 липня 2017 року діяв  у межах повноважень, а тому вимоги ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Щодо позовних вимог про визнання статті 8 Закону України «Про судовий збір», частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» такими, що порушують права громадян на доступ до правосуддя та права малозабезпечених осіб, то Велика Палата Верховного Суду України погоджується з висновком суду першої інстанції та зважає на таке.
Згідно з частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради Укураїни (далі - ВРУ).
Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою та представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року у справі № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України - об'єктом судового конституційного контролю.
У зв'язку з наведеним суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскільки позивачі не погоджуються зі змістом положень статті 8 Закону України «Про судовий збір» та частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження», то позов у цій частині позовних вимог не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Щодо позовних  вимог у частині зобов'язання Президента України розробити законопроекти про внесення змін до законів України «Про судовий збір», «Про виконавче провадження» та подати їх невідкладно слід зазначити таке.
У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності ВРУ) зазначено, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема, Президент України. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.
Із системного аналізу зазначених норм законодавства вбачається, що під час підписання, внесення відповідних змін до законів України або нових законопроектів, зокрема до Закону України «Про судовий збір», Президент України не виконує владних управлінських функцій.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки повноваження Президента України щодо розробки законопроектів та їх подання до ВРУ є дискреційними, то відсутні законні підстави для задоволення позову в частині позовних вимог про зобов'язання Президента України розробити законопроекти про внесення змін до законів України «Про судовий збір», «Про виконавче провадження» та подати їх як невідкладні.
Міркування й твердження позивачів у апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні. 
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року.
Як убачається з матеріалів справи та зі змісту оскаржуваного судового рішення, суд повно та всебічно встановив обставини справи, дослідив докази у справі й, належним чином умотивувавши своє рішення, дійшов висновку про безпідставність позовних вимог ОСОБА_3, ОСОБА_4
Велика Палата Верховного Суду не встановила порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування або зміни рішення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне і законне рішення, доводи позивача, наведені в апеляційній скарзі, висновків цього суду не спростовують, а отже, немає підстав для скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року.
Керуючись статтями 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено і підписано 18 червня 2018 року.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима | І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
О. С. Золотніков | О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко | В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв | О. Г. Яновська