П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
22 травня 2018 року 
м. Київ 
 
Справа № П/9901/101/18
Провадження № 11-217заі18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів: Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
за участю в. о. секретаря судового засідання - помічника судді Траута А. В.,
 
учасники справи:
представник позивача - ОСОБА_3,
представник відповідача - Мишковець О. В.,
представник третьої особи - Мажар Л. С.,
 
розглянула в судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Президента України, третя особа - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, про визнання протиправними та скасування Указів Президента України, поновлення на посаді
за апеляційною скаргою Мишковець Оксани Валеріївни як представника Президента України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2018 року (судді Стрелець Т. Г., Білоус О. В., Бевзенко В. М., Шарапа В. М., Смокович М. І.),
 
УСТАНОВИЛА:
У травні 2014 року ОСОБА_6 звернулася до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправними та скасувати укази Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 «Про звільнення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації» та від 17 травня 2014 року № 479/2014 «Про призначення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації»; поновити її на посаді члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Комісія) із 17 травня 2014 року.
На обґрунтування своїх вимог позивач послався на відсутність передбачених статтею 20 Закону України від 18 листопада 2003 року № 1280-IV «Про телекомунікації» 
підстав для його звільнення з цієї посади та визначених Законом України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» підстав для припинення його державної служби. При цьому позивач акцентував увагу на тому, що в оскаржуваному акті не вказано підстав для його звільнення. 
Суди розглядали справу неодноразово.
Вищий адміністративний суд України постановою від 14 квітня 2016 року позов задовольнив частково, однак Верховний Суд України постановою 
від 25 жовтня 2016 року це рішення в частині задоволення позову скасував, а справу передав на новий судовий розгляд.
25 січня 2018 року позивач уточнив свої позовні вимоги і просив суд: визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 «Про звільнення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації»; поновити ОСОБА_6 на посаді члена Комісії з 20 травня 2014 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням 
від 30 січня 2018 року позов задовольнив.
На зазначене судове рішення Мишковець О. В. як представник Президента України подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, ставить питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.
Свої вимоги скаржник обґрунтовує тим, що оспорюваний Указ Президента України підписано та видано в спосіб, передбачений Конституцією та законами України, при цьому наголошує, що норми законодавства не містять вимог стосовно обов'язкового обґрунтування у відповідному указі підстав припинення повноважень члена Комісії. Також, на думку скаржника, позивач підпадає під дію Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади». Крім того, апелянт акцентує увагу на тому, що правовідносини між Президентом України та членом Комісії не є трудовими, а стосуються проходження публічної служби й регулюються нормами спеціального законодавства, тому посилання суду попередньої інстанції на положення Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) є помилковим.
Відзиву на апеляційну скаргу не надходило.
У судовому засіданні 22 травня 2018 року представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з наведених у ній мотивів. Також цю скаргу підтримав представник третьої особи. Представник позивача заперечив проти апеляційної скарги та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.
Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Президент України Указом від 16 грудня 2011 року № 1140/2011 призначив ОСОБА_6 членом Комісії.
Відповідно до Указу Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 на підставі частини першої статті 20 Закону України «Про телекомунікації» та статті 112 Конституції України із займаних посад звільнено Голову Комісії та п'ятьох її членів, у тому числі ОСОБА_6 
Також установлено, що фактично позивача звільнено з посади 20 травня 2014 року.
Задовольняючи позов, суд попередньої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржуваний Указ є протиправним та підлягає скасуванню в частині звільнення позивача з посади, оскільки його видано з недотриманням передбаченого статтею 20 Закону України «Про телекомунікації» порядку, а також відповідач не мотивував конкретних підстав звільнення. Водночас суд дійшов висновку, що з метою ефективного захисту та відновлення порушеного права позивача ОСОБА_6 потрібно поновити на попередній роботі.
Перевіривши обґрунтованість рішення суду попередньої інстанції в межах наведених у апеляційній скарзі доводів, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Україна є правовою державою, у якій визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі й мають відповідати їй (стаття 1, частини перша, другої статті 8 Основного Закону України).
За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Конституційні повноваження Президента України визначено статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.
Отже, оскаржуваний Указ Президента України є нормативним актом індивідуальної дії, а тому має відповідати як Конституції, так і законам України.
У пункті 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Таким чином, будь-яка державна служба є публічною службою.
За змістом частин першої та п'ятої статті 20 Закону України «Про телекомунікації» Голова та члени Комісії є державними службовцями, призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу.
Відповідно до пункту 9 частини третьої статті 20 Закону України «Про телекомунікації» Голова Комісії подає Президенту України пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад членів Комісії.
Згідно із частиною четвертою цієї ж статті Голова або член Комісії може бути звільнений з посади у разі подання заяви про відставку, неможливості виконання обов'язків за станом здоров'я, припинення громадянства України, грубого порушення службових обов'язків, набрання законної сили обвинувальним вироком суду у скоєнні злочину, наявності інших підстав, передбачених законами.
Повноваження Голови або члена Комісії припиняються у разі його смерті, визнання безвісно відсутнім або оголошення померлим.
Не можуть бути підставами для звільнення Голови або члена Комісії набуття повноважень новообраним Президентом України.
Водночас, підстави припинення державної служби встановлені статтею 30 Закону України «Про державну службу», за змістом якої, крім загальних підстав, передбачених КЗпП, державна служба припиняється у разі: 1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону); 2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтями 16 і 16-1 цього Закону; 3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23 цього Закону); 4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 цього Закону); 5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону); 6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону; 7) притягнення державного службовця до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов'язані з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Вирішуючи спір, суд установив, що на момент прийняття оскаржуваного Указу Голова Комісії не подавав пропозиції Президенту України щодо звільнення позивача із займаної посади, при цьому ні в згаданому Указі, ні в будь-яких інших документах не зазначено й не мотивовано конкретних підстав звільнення позивача з посади, передбачених частиною четвертою статті 20 Закону України «Про телекомунікації» та статтею 30 Закону України «Про державну службу».
З огляду на викладене не можна вважати, що оспорюваний Указ прийнято на підставі та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У випадку, який розглядається, має місце виконання установчих функцій главою держави щодо формування органів державної влади й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів, яка спрямовується на структурні перетворення в державному апараті.
Водночас це не означає, що на особу, яка працює на відповідній посаді, не розповсюджуються передбачені статтею 43 Конституції України гарантії захисту від незаконного звільнення.
В апеляційній скарзі представник відповідача звертає увагу на відсутність у Законі України «Про телекомунікації» вимог щодо потреби обґрунтування у відповідному Указі підстав припинення повноважень члена Комісії.
Із цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відсутність у Законі України «Про телекомунікації» вимог стосовно відображення в акті мотивів його прийняття не повинна тлумачитися як можливість прийняття невмотивованого акта.
За правилами пункту 8 Положення про порядок підготовки та внесення проектів 
актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України. Пояснювальна записка має містити обґрунтування необхідності видання акта, посилання на норми Конституції, законів України, на основі і на виконання яких пропонується видання відповідного акта Президента України, характеристику його основних положень, інформацію про нормативно-правове регулювання відповідного питання.
З матеріалів справи вбачається, що Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 квітня 2017 року витребував у Адміністрації Президента України пояснювальну записку, довідковий та аналітичний матеріал до проекту Указу Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 «Про звільнення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації».
Проте відповідач вимог цієї ухвали не виконав, повідомивши про неможливість надання зазначених матеріалів у зв'язку з їх відсутністю.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
У розглядуваній справі відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, не довів, що на час прийняття ним спірного Указу існувала будь-яка з передбачених наведеними нормативно-правовими актами підстав для звільнення позивача з посади, та не зміг обґрунтувати, яка саме.
Водночас не заслуговують на увагу посилання апелянта на положення Закону України «Про очищення влади», оскільки цей Закон набрав чинності 
16 жовтня 2014 року, тобто після прийняття спірного Указу. ЗгаданийЗакон має свої чітко окреслені межі, процедуру застосування та безпосередньо не відноситься до спірних правовідносин у цій справі.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду першої інстанції про протиправність та наявність у зв'язку з цим підстав для скасування оскаржуваного Указу в частині звільнення позивача з посади, є обґрунтованим.
Також суд дійшов висновку, що оскільки позивача було звільнено незаконно, то його належить поновити на попередній роботі.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині. При цьому пунктом 3 цієї ж правової норми передбачено право застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 245 КАС у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Законом від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і тим самим взяла на себе зобов'язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі І цієї Конвенції (стаття 1 Конвенції).
Відповідно до статті 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України «Про телекомунікації», не врегульовано процедури поновлення на посаді члена Комісії в разі його незаконного звільнення. 
Отже, з метою ефективного відновлення порушених прав позивача та уникнення декларативності судового рішення суд попередньої інстанції правильно застосував до спірних правовідносин окремі положення КЗпП.
Згідно із частиною першою статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Оскільки під час розгляду справи було встановлено обставини незаконного звільнення ОСОБА_6 із займаної посади, то правильним є і висновок суду першої інстанції про те, що ефективним способом відновлення її порушеного права в такому разі є поновлення позивача на попередній роботі.
Доводи апелянта з приводу того, що правовідносини між Президентом України та членом Комісії не є трудовими, а стосуються проходження публічної служби, врегульовані положеннями спеціальних законів і до них не можуть бути застосовані положення КЗпП, є помилковими, адже пріоритетність норм спеціальних законів не виключає можливості субсидіарного застосування норм трудового законодавства. Зокрема, це стосується випадків, коли нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться безпосередньо в спеціальному законі.
Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для задоволення позову. Доводи апеляційної скарги таких висновків суду не спростовують.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2018 року підлягає залишенню без змін.
Керуючись статтями 308, 310, 316, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Мишковець Оксани Валеріївни як представника Президента України залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 
від 30 січня 2018 року залишити без змін.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя-доповідач | | В. С. Князєв
Судді: | | |
| С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | | О. М. Ситнік
| О. С. Золотніков | | О. С. Ткачук
| О. Р. Кібенко | | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | | О. Г. Яновська
| Н. П. Лященко | |
 
Повний текст постанови складено 29 травня 2018 року.