ПОСТАНОВА
Іменем України

11 липня 2018 року 
Київ
справа №821/761/17
провадження №К/9901/20997/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т.Г.,
секретаря судового засідання: Гуловій О.І.,
за участю позивача: ОСОБА_1
представника відповідача: ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №821/761/17
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, за участю третьої особи - прокуратури Херсонської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду, прийняту 04 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого - Шляхтицького О.І., суддів: Джабурія О.В., Романішина В.Л.,
в с т а н о в и в :
У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України, за участю третьої особи - прокуратури Херсонської області в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 10 квітня 2017 року № 62 к про звільнення ОСОБА_1;
- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області з 10 квітня 2017 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що працює в органах прокуратури з липня 2003 року. У грудні 2015 року призначений за конкурсом на посаду керівника Херсонської місцевої прокуратури. За період роботи не мав жодних стягнень. 
На початку липня 2016 року прокурор Херсонської області примусив всіх керівників та заступників керівників місцевих прокуратур області, у тому числі позивача, написати заяви про звільнення з адміністративних посад за власним бажанням, мотивуючи тим, що це потрібно для оцінки морально-ділових якостей керівників за результатами роботи у липні 2016 року та вирішення питання їх подальшого перебування на адміністративних посадах. У разі відсутності негативних висновків кожен продовжить працювати.
ОСОБА_1 написав заяву без дати, оскільки вважав, що сумлінно виконує посадові обов'язки, до його роботи немає жодних зауважень, а тому немає підстав для висновку про невідповідність займаній посаді. 
Ця подія набула розголосу у професійному середовищі та опублікована в інтернет-виданні «Прокурорська правда».
Проте, перебуваючи на лікуванні, 10 квітня 2017 року позивач дізнався, що його звільнено з роботи у зв'язку із достроковим припиненням повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням. Позивач зазначає, що таке рішення відповідача є незаконним, оскільки прийняте на підставі заяви, що не містить дати її написання та дати звільнення, тобто не відображає дійсного наміру позивача звільнитися за власним бажанням. Крім того, вказана заява адресована Генеральному прокурору України, проте зареєстрована прокуратурою Херсонської області у журналі вхідної кореспонденції 06 квітня 2017 року. 
Позивач стверджував, що не подавав ніякої заяви про звільнення 06 квітня 2017 року та не заходив до приміщення прокуратури Херсонської області. Вказана обставина свідчить про те, що написана у липні 2016 року під тиском прокурора області заява про звільнення перебувала у відділі з роботи з кадрами обласної прокуратури та була зареєстрована й передана третьою особою до Генеральної прокуратури за ініціативи прокурора області, який, у свою чергу підготував подання про звільнення ОСОБА_1, що не передбачено чинним законодавством. ОСОБА_1 зауважив, якщо б він мав власне усвідомлене бажання звільнитись, то подав би заяву безпосередньо відповідачу, як це передбачено Законом України «Про прокуратуру», а не третій особі. Посилаючись на наведене, просить скасувати наказ Генерального прокурора та поновити його на посаді керівника Херсонської місцевої прокуратури. 
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 7 червня 2017 року позов задовольнив повністю.
Визнав протиправним та скасував наказ Генерального прокурора України від 10 квітня 2017 року № 62 к про звільнення ОСОБА_1
Поновив старшого радника юстиції ОСОБА_1 на посаді керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області з 11 квітня 2017 року.
Допустив негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області з 11 квітня 2017 року.       
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 жовтня 2017 року, постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 7 червня 2017 року скасував, та прийняв нову, якою у задоволенні позову відмовив.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Аргументуючи вимоги касаційної скарги позивач зазначає, що відповідач не довів належними і допустимими доказами факт подання позивачем 6 квітня 2017 року заяви про звільнення за власним бажанням та не спростував твердження позивача про складання ним цієї заяви задовго до звільнення та відсутність наміру достроково припинити повноваження на адміністративній посаді.
Позивач також вважає, що суд апеляційної інстанції розглядаючи справу не надав належної правової оцінки, встановленим судом першої інстанції  обставинам щодо того, що заява позивача не містить дати її написання та дати, з якої він мав намір припинити повноваження, а також фактам її подачі та реєстрації невстановленими особами в прокуратурі Херсонської області, відсутності правових підстав для направлення подання прокуратури Херсонської області з заявою до Генеральної прокуратури України, неможливості такої доставки упродовж одного робочого дня, а також протиправності прийняття рішення про його звільнення з адміністративної посади.
Представники відповідача та третьої особи надали заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначають, що касаційна скарга є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки скаржник не наводить належних підстав для того, щоб вважати, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права. Тому просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Херсонської області з 21 липня 2003 року, та у період з серпня 2008 року по грудень 2015 року обіймав такі керівні посади: заступник прокурора Суворовського району міста Херсона, прокурор Бериславського району, прокурор Голопристанського району, начальник управління представництва захисту інтересів в суді обласної прокуратури.
Наказом Генерального прокурора України від 8 грудня 2015 року № 771 к старшого радника юстиції ОСОБА_1 призначено керівником Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області строком на п'ять років з 15 грудня 2015 року за результатами проходження конкурсу.
Наказом Генерального прокурора України від 10 квітня 2017 року № 62 к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області у зв'язку із поданням заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням (п.1 частини перша статті 41 Закону України «Про прокуратуру»). Підставою для видання цього наказу зазначено подання прокурора області Тригубенка В.М. та заява ОСОБА_1
Вважаючи наказ про звільнення незаконним позивач звернувся до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про незаконність звільнення ОСОБА_1 із займаної посади за п.1 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», а тому скасував наказ від 10 квітня 2017 року № 62 к та поновив позивача на посаді керівника Херсонської місцевої прокуратури з 11 квітня 2017 року.
Суд апеляційної інстанції, вважаючи такий висновок суду першої інстанції помилковим, скасував його рішення та постановив нове яким у задоволенні позову відмовив повністю, зазначивши, що відповідачем повністю дотримано порядок звільнення прокурора з адміністративної посади, були всі підстави для припинення повноважень позивача на вказаній посаді, а тому підстав для скасування оскаржуваного наказу не має.
Верховний суд з такими висновками суду апеляційної інстанції погодитись не може, виходячи з наступного.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
Відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 1697-VII Генеральний прокурор України призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом.
За змістом пункту 1 частини першої статті 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з підстав подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням.
Згідно із абзацом четвертим пункту 5-1 розділу XIII «Перехідні положення» Закону № 1697-VII до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами.
Положення щодо призначення на посади та звільнення з посад, у тому числі адміністративних, за рекомендацією Ради прокурорів України набрали чинності 15 квітня 2017 року, тобто після звільнення позивача.
Отже, до 15 квітня 2017 року звільнення прокурора з адміністративної посади, у тому числі передбаченої пунктом 11 частини першої статті 39 цього Закону (керівника місцевої прокуратури) здійснювалось Генеральним прокурором без рекомендації Ради прокурорів України.
Обґрунтовуючи як позовні вимоги так і вимоги касаційної скарги позивач посилається на ту обставину, що написання заяви про звільнення у липні 2016 року відбулось під психологічним тиском, тобто без наміру достроково припинити повноваження на адміністративній посаді. 
06 квітня 2017 року ОСОБА_1 не подавав та не надсилав третій особі заяви про звільнення. Також позивач пояснив, що якби мав намір припиняти повноваження керівника, то, дотримуючись порядку звільнення, подав би заяву безпосередньо Генеральному прокурору із зазначенням дати звільнення.
Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена статтею 16 Закону № 1697-VII, є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, а також притягнення до дисциплінарної відповідальності.
В силу положень частини четвертої статті 16 Закону № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
Згідно правової позиції Верховного суду України, викладеній у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що призначення особи на посаду прокурора і звільнення прокурора із займаної посади може відбуватися виключно з підстав та у порядку, передбаченому Законом                      № 1697-VII, проте зважаючи на відсутність врегулювання вказаним Законом питання звільнення прокурорів за власним бажанням, суд першої інстанції застосував норми КЗпП України.
Таке застосування норм, матеріального права Верховний Суд вважає правильним виходячи з наступного.
З матеріалів справи вбачається, що наказом від 8 грудня 2015 року № 771 позивача призначено на посаду керівника місцевої прокуратури строком на п'ять років.
За правилами статті 39 КЗпП України строковий трудовий договір (пункти 2 і 3 статті 23) підлягає розірванню достроково на вимогу працівника в разі його хвороби або інвалідності, які перешкоджають виконанню роботи за договором, порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного або трудового договору та у випадках, передбачених частиною першою статті 38 цього Кодексу.
Частиною першою статті 38 КЗпП України визначено, що працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною-інвалідом; догляд за хворим членом сім'ї відповідно до медичного висновку або інвалідом I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.
Якщо працівник після закінчення строку попередження про звільнення не залишив роботи і не вимагає розірвання трудового договору, власник або уповноважений ним орган не вправі звільнити його за поданою раніше заявою, крім випадків, коли на його місце запрошено іншого працівника, якому відповідно до законодавства не може бути відмовлено в укладенні трудового договору (частина друга статті 38 КЗпП України).
Пунктом 12 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» від 6 листопада 1992 року визначено, що у справах про звільнення особи за власним бажанням суди повинні перевіряти доводи працівника про те, що власник або уповноважений ним орган примусили його подати заяву про розірвання трудового договору.
Працівник, який попередив власника або уповноважений ним орган про розірвання трудового договору, укладеного на невизначений строк, вправі до закінчення строку попередження відкликати свою заяву і звільнення в цьому випадку не проводиться, якщо на його місце не запрошена особа в порядку переведення з іншого підприємства, установи, організації (частина четверта статті 24 КЗпП України ).
Отже, наведеними вище положеннями КЗпП України визначено, що при розірванні трудового договору з ініціативи працівника, роботодавець може звільнити працівника у день подання останнім заяви за умови, якщо працівник сам визначає цей день датою звільнення, вказавши при цьому поважну причину, яка зумовила прийняття ним рішення про звільнення (переїзд на нове місце проживання, вступ до навчального закладу, переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість тощо).
У постанові від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-1269цс16 Верховний Суд України висловив правову позицію, що розглядаючи позовні вимоги щодо оскарження наказу про припинення трудового договору суди повинні з'ясувати, зокрема, чи було волевиявлення працівника на припинення трудового договору в момент видачі наказу про звільнення.
Угода - це дії громадян і організацій, спрямовані на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків і розуміє під собою вільне волевиявлення обох сторін. Волевиявлення - це засіб, яким особа має намір досягти певних юридичних результатів і пов'язується із вчиненням фактичних дій. Дія - це зовнішнє вираження волі і свідомості людей.
Отже, визначення дати звільнення є необхідною умовою досягнення взаємної домовленості між працівником та суб'єктом призначення, з метою дотримання прав та гарантій, встановлених трудовим законодавством.
Суд першої інстанції встановив, що заява про звільнення ОСОБА_1 не містить дати її написання та дати, з якої позивач мав намір припинити повноваження.
Крім того, заява про звільнення адресована Генеральному прокурору України, однак зареєстрована в книзі обліку вхідної кореспонденції прокуратури Херсонської області.
Представники відповідача та третьої особи не надали належних доказів того, яким чином заява ОСОБА_1 потрапила до прокуратури Херсонської області 06 квітня 2017 року та зареєстрована у книзі обліку вхідної кореспонденції, а також не змогли пояснити спосіб надходження заяви до третьої особи (фельд'єгерською службою, спецзв'язком, кур'єрською доставкою, електронною поштою чи безпосередньо позивачем).
Отже, аналізуючи встановлені судом першої інстанції обставини справи, факт подання позивачем заяви про звільнення з адміністративної посади до прокуратури Херсонської області 06 квітня 2017 року є сумнівним, оскільки заява, яка наявна в матеріалах справи не містить дати її написання, а сам факт її подання та волевиявлення про звільнення за власним бажанням позивачем заперечується.
Крім того, необґрунтованим є посилання відповідача на подання прокурора Херсонської області, як на підставу для звільнення, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 9 Закону № 1697-VII, з метою забезпечення організації роботи з кадрами в органах прокуратури, наказом Генерального прокурора України від 12 жовтня 2016 року № 357 затверджено Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за № 1450/29580 (далі - Положення № 357).
За правилами пунктів 1 та 2 розділу Х Положення № 357 звільнення прокурора з посади здійснюється відповідно до Кодексу законів про працю України та Закону України «Про прокуратуру». 
У разі ініціювання питання про звільнення з органів прокуратури або з адміністративної посади, призначення на яку чи звільнення з якої здійснюється Генеральним прокурором України, керівник регіональної прокуратури, ректор Національної академії прокуратури України вносить подання, у якому обов'язково наводяться конкретні обґрунтування причин звільнення, з додатком копій відповідних документів.
Отже, подання про звільнення з органів прокуратури або з адміністративної посади вноситься керівником регіональної прокуратури у разі ініціювання питання про звільнення, тобто, якщо звільнення особи здійснюється за ініціативи керівника, зокрема, у разі неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків з обов'язковим обґрунтуванням причин звільнення та з додатком копій відповідних документів.
Таким чином, при достроковому припиненні повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням керівник регіональної прокуратури подання не вносить.
Право громадянина на працю та гарантії захисту від незаконного звільнення, а також створення умов та гарантування можливостей для громадян заробляти собі на життя працею, рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності, та забезпечення гарантій захисту працівника від незаконного звільнення закріплено статтею 43 Конституції України.
Приймаючи рішення про звільнення позивача за власним бажанням, відповідач повинен був діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, неупереджено, добросовісно та розсудливо з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Враховуючи те, що відповідач належними та допустимими доказами не довів факт подання позивачем 06 квітня 2017 року заяви про звільнення за власним бажанням та не спростував твердження ОСОБА_1 про складання ним цієї заяви задовго до дня звільнення та відсутність наміру достроково припинити повноваження на адміністративній посаді Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Статтею 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на викладене та враховуючи те, що рішення суду першої інстанції постановлено на підставі повно і всебічно з'ясованих обставинах справи, підтверджених доказами які були дослідженні в ході судового розгляду, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року підлягає скасуванню, а постанова Херсонського окружного адміністративного суду від 7 червня 2017 року - залишенню в силі.
Керуючись статтями 242, 243, 250, 341, 344, 349, 352, 355 - 356, 359  Кодексу адміністративного судочинства України, суд, 
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2017 року - скасувати.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 7 червня 2017 року - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          М.І. Смокович 
Судді                                                                                                    О.В. Білоус
                                                                                                    Т.Г. Стрелець