Постанова
Іменем України
15 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 520/10754/14-ц
Провадження № 14-108 цс 18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянуласправу за позовом Київської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - позивач) до ОСОБА_3 (далі - відповідач) про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 8 вересня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі: ЗаїкінаА. П., Калараш А. А., Процик М. В.
Учасники справи:
    позивач: Київська районна адміністрація Одеської міської ради,
    відповідач: ОСОБА_3.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           У серпні 2014 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, який обґрунтував тим, що під час проведення візуального обстеження прибудинкової території разом з Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради та Державною архітектурно-будівельною інспекцією України в Одеській області встановив, що відповідач самочинно провела реконструкцію квартири АДРЕСА_1 (далі - квартира).
2.           23 червня 2014 року в. о. голови Київської районної адміністрації Одеської міської ради видав розпорядження № 348 «Про приведення до попереднього стану самочинно реконструйованої квартири за адресою: АДРЕСА_1» (далі - розпорядження № 348). Цим розпорядженням відповідач була зобов'язана привести квартиру до попереднього стану шляхом демонтажу добудованої частини балкону, проте розпорядження не виконала. Тому позивач просив зобов'язати відповідача знести самочинну прибудову до квартири.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           11 липня 2016 року Київський районний суд м. Одеси ухвалив рішення, яким позов задовольнив: зобов'язав відповідача за власний рахунок шляхом знесення добудованої частини балкону привести до попереднього стану квартиру відповідно до технічного паспорта на неї, виданого Комунальним підприємством «ОМБТІ та РОН» у вересні 2005 року.
4.           Суд першої інстанції вважав, що позовні вимоги є обґрунтованими, оскільки відповідач після придбання квартири у вересні 2005 року самочинно частково її реконструювала, збільшивши площу балкону, без отримання відповідного документа на виконання будівельних робіт.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.           8 вересня 2016 року Апеляційний суд Одеської області ухвалою скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК) України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року).
6.           Ухвалу апеляційний суд мотивував тим, що позивач звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання делегованих повноважень зі здійснення контролю у сфері містобудування через порушення відповідачем вимог відповідного законодавства. Тому відносини між сторонами є публічно-правовими, а спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           У серпні 2016 року позивач звернувся до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із касаційною скаргою,вважаючи, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
8.           У касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 8 вересня 2016 року, а рішення Київського районного суду м. Одеси від 11 липня 2016 року залишити без змін.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
9.           6 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
10.        Обґрунтував її тим, що позивач оскаржуєухвалу Апеляційного суду Одеської області від 8 вересня 2016 року з підстав порушення останнім правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
11.        На думку позивача, у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування не здійснює владні управлінські функції. Такі правовідносини регулюються приписами житлового законодавства. А тому справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
(2) Доводи відповідача
12.        Відповідач відзив на касаційну скаргу не подала.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
13.        Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис передбачений ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (частина перша статті 19).
14.        Кодекс адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17). Близький за змістом припис передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 5 частини першої статті 19).
15.        Суд першої й апеляційної інстанцій встановили, що позивач звернувся з позовом до відповідача з вимогами зобов'язати за власні кошти привести до попереднього стану реконструйовану квартиру відповідно до технічного паспорта на неї, виданого у вересні 2005 року, шляхом знесення самовільно добудованої частини балкону, яку у добровільному порядку відповідач не демонтував.
16.        Відповідно до частин першої та другої статті 319 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд; власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
17.        Частиною другою статті 383 ЦК України передбачено право власника квартири на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
18.        Реконструкція об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (стаття 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
19.        Користування квартирами приватного житлового фонду та їх утримання здійснюється з обов'язковим додержанням вимог Правил користування приміщеннями жилих будинків і прибудинковими територіями, які затверджуються Кабінетом Міністрів України (стаття 179 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
20.        Пунктом 4 Правил користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1992 року № 572 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2006 року № 45, передбачено, що власники приміщень житлових будинків мають право на переобладнання і перепланування балконів і лоджій за відповідними проектами без обмеження інтересів інших громадян, які проживають у будинку, гуртожитку, з дозволу власника будинку (квартири) та органу місцевого самоврядування, що видається в установленому порядку.
21.        Стаття 152 ЖК і пункт 1.4.1 Правил утримання жилих будинків і прибудинкових територій, затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства № 76 від 17 травня 2005 року, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачають, що вказаний дозвіл на переобладнання і перепланування приміщень у жилих будинках видає виконавчий комітет місцевої ради відповідно до законодавства.
22.        Згідно з частиною першою статті 60 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, територіальним громадам міст належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, житловий фонд, нежитлові приміщення, інше майно та майнові права.
23.        Відповідно до частини 5 статті 16 Закону № 280/97-ВР у вказаній редакції від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
24.        Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п'ята статті 60 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
25.        Спори щодо здійснення вказаних у частині п'ятій статті 60 Закону № 280/97-ВР повноважень стосовно володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності є приватноправовими та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства. Проте позивач не мотивував позов порушенням його майнових прав чи інтересів або майнових прав чи інтересів територіальної громади міста Одеси відповідачем.
26.        Позов обґрунтований порушеннями статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон № 280/97-ВР), статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», статті 376 Цивільного кодексу України, статті 179 ЖК, пункту 1.4.1 Правил утримання жилих будинків і прибудинкових територій.
27.        Згідно з частиною четвертою статті 50 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, громадяни України можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень як у випадках, прямо вказаних у цій статті, так і в інших випадках, встановлених законом.
28.        Відповідно до частини сьомої статті 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
29.        Отже, закон передбачає, що суб'єкт владних повноважень може звернутися з позовом, зокрема, до фізичної особи, якщо вона істотно порушує будівельні норми та правила незалежно від того, чи порушені внаслідок цього права інших осіб. У такому спорі суб'єкт владних повноважень захищає публічний інтерес. Тому спір, за вирішенням якого до суду звернувся позивач, не є приватноправовим.
30.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.        Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації (пункт 6 частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
32.        Контроль за дотриманням містобудівного законодавства є одним з головних напрямів містобудівної діяльності (абзац 14 статті 2 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
33.        Отже, здійснення вказаного контролю у сфері містобудівної діяльності повноважними органами є управлінською діяльністю.
34.        Державний контроль у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування (частина перша статті 24 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
35.        Виконавчі органи міських рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються міськими радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами (абзац 11 статті 1 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
36.        Виконавчі органи міських рад належать до уповноважених органів містобудування та архітектури (абзац 7 частини першої статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
37.        Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частина третя статті 13 зазначеного Закону).
38.        До відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належать делеговані повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням та утриманням об'єктів нерухомого майна усіх форм власності (підпункт 2 пункту «б» статті 30 Закону № 280/97-ВР), а також здійснення контролю за використанням житлового фонду (підпункту 5 пункту «б» вказаної статті).
39.        Вказані делеговані повноваження конкретизовані у ЖК: згідно з пунктами 1 і 2 частини першої статті 15 та частиною першою статті 30 ЖК виконавчі органи міських рад у межах і в порядку, встановлених законодавством, на території міста, району в місті здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду; керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради.
40.        Такий державний контроль має завданням забезпечити додержання всіма суб'єктами, зокрема, правил користування житловим фондом і утримання його в технічно справному стані (стаття 29 ЖК).
41.        За змістом пункту 12 частини першої статті 15 і статті 154 ЖК виконавчі комітети міських рад здійснюють контроль за утриманням будинків і квартир, що належать громадянам.
42.        Крім того, до компетенції виконавчих органів міських рад у сфері містобудування належать забезпечення в установленому законом порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації під час планування та забудови відповідних територій (підпункт 3(«б») частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР; абзац 9 частини першої статті 14 Закону України «Про основи містобудування» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
43.        З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (частина четверта статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
44.        На час подання позову позивач діяв на підставі Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 13 лютого 2014 року № 4584 «Про затвердження Положення про виконавчі органи Одеської міської ради».
45.        Згідно з пунктом 1.1 цього Положення позивач є виконавчим органом Одеської міської ради та створюється нею з метою реалізації функцій місцевого самоврядування на території Київського району міста Одеси згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
46.        Відповідно до пункту 3.2.8 Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради до повноважень позивача належить, зокрема, здійснення контролю за недопущенням самовільного будівництва у районі; здійснення заходів щодо виявлення на території району фактів самовільного будівництва або реконструкції, та звертається до суду з відповідними позовами про знесення самовільно побудованих об'єктів або приведення самовільно реконструйованих об'єктів у первинний стан.
47.        З огляду на наведені приписи ЖК, Законів України та Положення про Київську районну адміністрацію Одеської міської ради позивач у сферах містобудування та житлово-комунального господарства має владні повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду усіх форм власності. І для виконання цих повноважень наділений правом звернення до суду з відповідними позовами.
48.        Регулювання деяких правовідносин у вказаних сферах приписами ЖК не свідчить про те, що спір між сторонами є приватноправовим (житловим), як вважає позивач.
49.        Отже, доводи позивача про те, що у спірних правовідносинах він не здійснює владні управлінські функції є необґрунтованими.
50.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що 8 квітня 2014 року головний спеціаліст відділу благоустрою території Київської районної адміністрації Одеської міської ради, головний спеціаліст сектору архітектури Київського району управління архітектури та містобудування, головний державний інспектор інспекційного відділу № 1 міста Одеси інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області склали акт, в якому зафіксували проведення відповідачем реконструкції її квартири шляхом розширення балкону.
51.        Крім того, суди встановили, що на підставі вказаного акта від 8 квітня 2014 року було видане розпорядження № 348, яким відповідач була зобов'язана привести квартиру до попереднього стану шляхом демонтажу добудованої частини балкону, але вимоги розпорядження не виконала.
52.        ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що повноваження зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фондупередбачають не лише виявлення факту правопорушення, притягнення винуватої особи до юридичної відповідальності, але також припинення цього правопорушення й усунення його негативних наслідків, зокрема на виконання владного управлінського припису.
53.        Відтак, конкретні публічні правовідносини не завершуються фіксацією факту адміністративного правопорушення та притягненням винуватої особи до юридичної відповідальності, а продовжують існувати до моменту припинення правопорушення, усунення його негативних наслідків, виконання владного припису або визнання його незаконним і скасування.
54.        Оскільки відповідач добровільно не виконала розпорядження № 348 та не усунула допущених порушень, позивач як суб'єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду будь-якої форми власностізвернувся до суду з позовом про зобов'язання відповідача до вчинення дій з приведення самочинно реконструйованого балкону приватної квартири до попереднього стану.
55.        З огляду на це відносини між сторонами є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, як обґрунтовано встановив суд апеляційної інстанції.
56.        Близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постановах від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 та від 11 квітня у справі № 161/14920/16-а.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
57.        Відповідно до частини третьої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
58.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
59.        Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 410 ЦПК України).
60.        ВеликаПалата Верховного Суду вважає касаційну скаргу необґрунтованою та залишає її без задоволення, а ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 8 вересня 2016 року - без змін.
(2.2) Щодо судових витрат
61.        З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на позивача.
(3) Висновки про правильне застосування норм права
62.        Згідно з пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом. Близький за змістом припис був закріплений у пункті 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.
63.        Спори щодо здійснення вказаних у частині п'ятій статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень стосовно володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності є приватноправовими та мають розглядатися за правилами цивільного судочинства.
64.        Спір за позовом органу місцевого самоврядування, який звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання повноважень зі здійснення контролю за технічним станом, використанням, утриманням і схоронністю об'єктів житлового фонду будь-якої форми власності у зв'язку з протиправними діями відповідача та його бездіяльністю щодо виконання владного припису, є публічно-правовим. Такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
65.        Вказані повноваження зі здійснення контролю передбачають не лише виявлення факту правопорушення, притягнення винуватої особи до юридичної відповідальності, але також припинення цього правопорушення й усунення його негативних наслідків.
66.        Відтак, публічні правовідносини не завершуються фіксацією факту адміністративного правопорушення та притягненням винуватої особи до юридичної відповідальності, а продовжують існувати до моменту припинення правопорушення, усунення його негативних наслідків, виконання владного припису або визнання його незаконним і скасування.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, частиною першою статті 410, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргу Київської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 8 вересня 2016 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | О. С. Ткачук
| В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська
Повний текст постанови підписаний 13 липня 2018 року.