П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
4 липня2018 року
м. Київ
 
Справа № 815/2439/15 
Провадження № 11-544апп18 
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом прокурора Приморського району м. Одеси (далі - прокурор) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_3, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління), третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10» (далі - ОСББ «Моряк-10»), про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації
за касаційними скаргами прокурора та ОСББ «Моряк-10» на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Стас Л. В., Турецької І. О., Градовського Ю. М.),
УСТАНОВИЛА:
У квітні 2015 року виконуючий обов'язки прокурора Приморського району м. Одеси звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати реєстрацію декларації, проведену Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Інспекція) 26 грудня 2013 року за                            № ОД 14213360035, про готовність об'єкта до експлуатації щодо реконструкції житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованими за адресою: АДРЕСА_4 подану ОСОБА_3
Позовні вимоги мотивовані тим, що Інспекція, реєструючи декларацію про готовність об'єкта до експлуатації від 26 грудня 2013 року № ОД 14213360035, не перевірила достовірність даних, викладених у ній. Позивач стверджує, що ОСОБА_3 у декларацію про готовність реконструйованого об`єкта нерухомості внесла недостовірні відомості, що є підставою вважати його об`єктом самочинного будівництва.
Справа судами розглядалась неодноразово.
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 30 травня 2017 року позов задовольнив: скасував реєстрацію декларації, проведену Інспекцією 26 грудня     2013 року № ОД 14213360035, про готовність об'єкта до експлуатації щодо реконструкції житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованими за адресою: АДРЕСА_2, подану ОСОБА_3
Задовольняючи позов, суд виходив із того, що оскаржувана реєстрація декларації була проведена з порушенням вимог чинного законодавства щодо внесення в декларацію недостовірних даних про дозвіл на виконання будівельних робіт та щодо правового статусу земельної ділянки, на якій розташований реконструйований об'єкт.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 жовтня 2017 року на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), чинного на час ухвалення цього рішення, скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, а провадження в адміністративній справі закрив.
За правовим висновком суду апеляційної інстанції оспорювання правомірності набуття права власності ОСОБА_3 на спірний житловий будинок має вирішуватися у порядку цивільного судочинства, оскільки виник спір про право, тому спірні правовідносини є приватно-правовими і їх вирішення не належить до юрисдикції адміністративних судів.
До такого висновку апеляційний суд дійшов, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та постанову Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року № 21-405а14, відповідно до яких у разі прийняття органом місцевого самоврядування акта індивідуальної дії, який вичерпав свою дію після реалізації, оскаржувати такий акт належить до суду цивільної юрисдикції. 
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник прокурора Одеської області та ОСББ «Моряк-10» оскаржили його у касаційному порядку.
Заступник прокурора області у поданій касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Вважає, що спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що спірні правовідносини мають публічний, а не приватноправовий характер. 
Наводить доводи щодо безпідставності посилання суду апеляційної інстанції на постанову Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року № 21-405а14, оскільки висновки цього суду ухвалені у справі щодо інших обставин. 
Прокурор стверджує, що спір у справі стосується оскарження дозвільного документа суб'єкта владних повноважень, виданого на підставі декларації, що містить недостовірні дані, тобто з порушенням визначеного законодавством порядку, і не стосується права власності ОСОБА_3 на об'єкт нерухомості. 
ОСББ «Моряк-10» у касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року. При цьому, крім іншого, зазначає про порушення апеляційним судом норм процесуального права щодо висновку про те, що справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
ОСББ «Моряк-10» наводить доводи про те, що відповідач безпідставно зареєстрував спірну декларацію, оскільки об'єкт нерухомості є самочинним будівництвом, бо земельна ділянка, на якій він збудований, належить до прибудинкової території багатоквартирного будинку.
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 13 та 29 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами ОСББ «Моряк-10», та заступника прокурора Одеської області, витребував справу, копії касаційних скарг надіслав учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на них.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд. 
2 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до частини шостої статті 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки заступник прокурора Одеської області та ОСББ «Моряк-10» оскаржують ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року, зокрема, з підстав порушення судом правил предметної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
Згідно із частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи, наведені в касаційних скаргах прокурора та ОСББ «Моряк-10», Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга прокурора підлягає задоволенню, а касаційна скарга ОСББ «Моряк-10» - задоволенню частково з таких підстав.
Судами встановлено, що розпорядженням Приморської районної адміністрації виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 березня 2003 року № 237 «Про збереження підсобного приміщення квартири АДРЕСА_1» збережено самовільно улаштоване підсобне приміщення - літню кухню площею 21,2 кв. м у дворі будинку АДРЕСА_2 і дозволено сім'ї ОСОБА_4 її подальшу експлуатацію на строк до реконструкції району.
Згідно із свідоцтвом про право власності на житло від 5 грудня 2013 року, виданим Департаментом міського господарства Одеської міської ради, на підставі розпорядження від 5 грудня 2013 року № 219865, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 на праві приватної спільної власності в рівних частках належить квартира за адресою: АДРЕСА_2 загальною площею 35,5 кв. м.
26 грудня 2013 року Інспекцією зареєстровано декларацію № ОД 14213360035 про готовність об'єкта до експлуатації «Реконструкція житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованого за адресою: м.Одеса, АДРЕСА_2, ІІ категорія складності», яка подана ОСОБА_3
В пункті 10 декларації зазначено як дозвільний документ на виконання будівельних робіт Дозвіл на початок будівельних робіт від 1 лютого 2007 року № 89/06, виданий Інспекцією. В  пункті 11 декларації датою початку будівництва вказано 28 липня 2007 року, датою закінчення будівництва - 13 грудня 2013 року.
Однак, відповідно долиста Управління від 16 січня 2015 року № 01-15/7п інформація про видачу дозволу за вказаною адресою відсутня. Разом з цим 3 березня 2006 року за № 89/06 Інспекцією зареєстровано та видано дозвіл на реконструкцію дачного будинку за іншою адресою.
Крім цього, Управління листом від 30 липня 2015 року № 01-15/476а щодо надання інформації, чи видавався  ОСОБА_3 дозвіл на початок виконання будівельних робіт на об'єкт містобудування за адресою: АДРЕСА_2 або АДРЕСА_3, повідомило суду, що інформація про видачу такого дозволу за вказаними адресами відсутня.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
З огляду на встановлені судом обставини спірні правовідносини стосуються дій Інспекції щодо реєстрації спірної декларації з порушенням норм законодавства, що регламентує діяльність відповідача щодо вчинення таких дій.
Велика Палата Верховного Суду погоджується із доводами прокурора та ОСББ «Моряк-10» про те, що спір у справі не стосується права власності ОСОБА_3 на об'єкт нерухомості, оскільки дослідженню у цій справі підлягають дії Інспекції як суб'єкта владних повноважень щодо надання дозвільного документа.
Тобто у цій справі дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії Інспекції.
З огляду на викладене ВеликаПалата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до юрисдикції цивільного суду.
Враховуючи наведене, недоречним є посилання суду апеляційної інстанції у його рішенні на постанову Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14, який, відмовляючи у задоволенні заяви заступника Генерального прокурора України, мотивував своє рішення тим, що прийняте суб'єктом владних повноважень рішення про передачу кооперативу у власність та оренду земельної ділянки є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, тому скасування такого акта не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття права власності на земельну ділянку або укладання договору оренди юридичною чи фізичною особою має вирішуватися за нормами цивільного законодавства. 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно з частиною першою статті 353 КАС (у цій же редакції) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Неправильне застосування Одеським апеляційним адміністративним судом  статті 17 КАС (у редакції, яка діяла на час прийняття судового рішення) призвело до безпідставного закриття цим судом провадження в адміністративній справі, а тому касаційна скарга прокурора підлягає задоволенню, а касаційна скарга                           ОСББ «Моряк-10» частковому задоволенню. Оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження її розгляду.
Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити, а касаційну скаргу Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10»задовольнити частково.
2. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року скасувати.
3. Справу за позовом прокурора Приморського району м. Одеси до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_3, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Моряк-10», про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 12 липня 2018 року.
 
Суддя-доповідач | | О.Б. Прокопенко
Судді:                                            Н.О. Антонюк | Л.М. Лобойко |
С.В. Бакуліна | Н.П. Лященко |
В.В. Британчук | Л.І. Рогач |
Д.А. Гудима | І.В. Саприкіна |
В.І. Данішевська | О.М. Ситнік |
О.С. Золотніков | О.С. Ткачук |
О.Р. Кібенко | В.Ю. Уркевич |
В.С. Князєв | О.Г. Яновська |