П О С Т А Н О В А
Іменем України

 
 
10 квітня 2018 року           
м. Київ                                                                      
Справа № 1519/2-787/11
Провадження № 14-48цс18                                

 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаЛященко Н.П.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д. А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г. 
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_3, третя особа - Одеська міська рада, про зобов'язання привести самочинно реконструйоване домоволодіння до попереднього стану
за касаційною скаргою Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради 
на ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 08 листопада 2016 року 
(судді: Колесніков Г.Я., Вадовська Л.М., Ващенко Л.Г.), 
 
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2008 року Малиновська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з позовом, у якому просила суд зобов'язати ОСОБА_3 за свій рахунок привести до попереднього стану житловий будинок за адресою: 
АДРЕСА_1.
Позовну заяву мотивовано тим, що ОСОБА_3 реконструював житловий будинок за вказаною адресою самовільно, без відповідних дозвільних документів.
У січні 2009 року ОСОБА_3 та ОСОБА_5 (до шлюбу - ОСОБА_5), яким на праві спільної часткової власності належить житловий будинок АДРЕСА_1, пред'явили зустрічний позов до Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради про визнання права власності на 47/81 та 34/81 частин вказаного будинку відповідно. Цей позов було прийнято судом до спільного провадження з первісним позовом та уточнено в подальшому.
Зустрічний позов мотивовано тим, що рішенням Одеської міської ради депутатів трудящих від 05 травня 1955 року № 362 за ОСОБА_7 було закріплено земельну ділянку площею 0,1026 га, на АДРЕСА_1, на якій вона побудувала і зареєструвала в міському бюро технічної інвентаризації будинок та господарські споруди. ОСОБА_7 подарувала зазначене майно матері позивачів за зустрічним позовом на підставі договору дарування, засвідченого 20 серпня 1959 року в П'ятій одеській державній нотаріальній конторі.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 21 червня 2011 року позов Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_3 залишено без розгляду.
Заочним рішенням Малиновського районного суду м. Одеси від 21 червня 2011 року позов ОСОБА_3 та ОСОБА_5 задоволено в повному обсязі.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 27 лютого 2013 року заочне рішення скасовано, справу призначено до розгляду в загальному порядку.
Після скасування заочного рішення Малиновська районна адміністрація Одеської міської ради у 2013 році пред'явила до суду зустрічний позов до ОСОБА_3 про зобов'язання привести самочинно реконструйоване у 2008 році домоволодіння 
АДРЕСА_1 до попереднього стану згідно з технічною документацією на будинок шляхом знесення двоповерхової прибудови загальною площею 80 кв. м на підставі частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), Законів України «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності», а також Положення про Малиновську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28 лютого 2011 року № 384-VI.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 14 травня 2014 року позов ОСОБА_3 та ОСОБА_5 до Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради про визнання права власності залишено без розгляду.
Рішенням Малиновського районного суду м. Одеси від 24 травня 2016 року в задоволенні позову Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_3, за участю третьої особи - Одеської міської ради про зобов'язання привести самочинно реконструйоване домоволодіння до попереднього стану відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Малиновська районна адміністрація Одеської міської ради подала до суду апеляційну скаргу.
Ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 08 листопада 2016 року рішення Малиновського районного суду м. Одеси від 24 травня 2016 року скасовано та провадження у справі закрито.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), апеляційний суд виходив з того, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки відносини між сторонами є публічно-правовими.
28 листопада 2016 року Малиновська районна адміністрація Одеської міської ради подала до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просила скасувати ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 08 листопада 2016 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суд апеляційної інстанції неправильно визначив характер спірних правовідносин та дійшов помилкового висновку про те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
На підставі частини шостої статті 403 ЦПК справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 20 лютого 2018 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Перевіривши обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції у межах доводів касаційної скарги про недотримання цим судом правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Відповідно до частини першої статті 3 ЦПК (тут і далі у редакції, чинній на час прийняття апеляційним судом рішення) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
За правилами частин першої та другої статті 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. 
Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судом спірного рішення) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень 
(нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, встановлених законом.
Відповідно до підпункту 3 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час звернення до суду) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
Аналогічна норма закріплена у статті 14 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування».
Відповідно до статті 7 вказаного Закону державне регулювання у сфері містобудування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Згідно з пунктом 3.2.7. Положення про Малиновську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28 лютого 2011 року №384-VI (у редакції, чинній на час звернення до суду), до компетенції Малиновської районної адміністрації у галузі будівництва належить: здійснення контролю за недопущенням самовільного будівництва у районі; звернення до суду з позовами про знесення (приведення до попереднього стану) об'єктів самочинного будівництва (реконструкції). 
У справі, яка розглядається, Малиновська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з позовом, у якому просила суд зобов'язати ОСОБА_3 за свій рахунок привести до попереднього стану житловий будинок, мотивувавши свої вимоги тим, що будівництво та реконструкція здійснені відповідачем без необхідних дозвільних документів та з недотриманням вимог зокрема законів України: від 24 лютого 1994 року № 4004-XII «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», від 17 грудня 1993 року № 3745-XII «Про пожежну безпеку», від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» та низки підзаконних актів.
Отже, спірні правовідносини в цій справі обумовлені реалізацією позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого державного контролю означає обов'язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб'єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин.
Більше того, звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими.
Поряд із цим 15 листопада 2016 року Верховний Суд України прийняв постанову у справі № 21-1959а16, в якій дійшов висновку, що за змістом статті 177 ЦК об'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав, а тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, оскільки такі спори не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав. 
ВеликаПалата Верховного Суду вважає за потрібне відступити від висновку Верховного Суду України в цій категорії справ з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 177 ЦК об'єктами цивільних прав є речі, у тому числі гроші та цінні папери, інше майно, майнові права, результати робіт, послуги, результати інтелектуальної, творчої діяльності, інформація, а також інші матеріальні і нематеріальні блага.
Річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов'язки. Речі поділяються на рухомі та нерухомі. До нерухомих речей належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (статті 179, 181 ЦК).
За приписами статті 182 ЦК право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. 
Статтею 331 ЦК передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. 
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Таким чином, для того, щоб новостворене майно стало об'єктом цивільно-правових відносин, потрібно виконання трьох умов: 1) завершення будівництва; 2) прийняття до експлуатації; 3) державна реєстрація.
Доки ці умови не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, яке було використано у процесі цього будівництва (створення майна) - (частина третя статті 331 ЦК).
Відповідно до частини 3 статті 376 ЦК право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.
Вимоги особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або заінтересованої особи, що не пов'язані з правом власності на ці будівлі, зокрема, про визнання права на матеріали, одержані при їх знесенні, підлягають розгляду судами на загальних підставах.
Самочинне будівництво в даному випадку є юридичним фактом, відповідною дією, яка спрямована на певні об'єкти, щодо яких така дія вчиняється, в тому числі змінюється їх склад та характеристики. 
Суб'єкти відповідних правовідносин вступають у відносин між собою з приводу різних об'єктів матеріального світу. Щодо одних і тих самих об'єктів матеріального світу можуть складатися різні види правовідносин.   
В даному випадку суб'єкт владних повноважень перебуває із особою, яка здійснила самочинне будівництво у адміністративних відносинах, оскільки діє на виконання своїх владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів територіальної громади. 
ВеликаПалата Верховного Суду також враховує, що вона вже розглядала питання юрисдикційної належності справ, спірні правовідносини в яких є подібними до справи, яка розглядається.
Зокрема це стосується справи № 461/12052/15-ц (провадження № 14-14цс18), у якій зроблено висновок, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
З метою уникнення ситуації юридичної невизначеності, Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне звернути увагу на те, що відмінність висновків 
про юрисдикційну належність спору у справі № 1519/2-787/11 (провадження 
№ 14-48цс18) яка розглядається, та у справі № 461/12052/15-ц (провадження 
№ 14-14цс18) обумовлена принциповою відмінністю характеру інтересу, на захист якого ініційовано судовий розгляд у цих двох справах.
Так, у справі № 461/12052/15-ц Галицька районна адміністрація Львівської міської ради порушувала перед судом питання про зобов'язання ОСОБА_8 за власні кошти демонтувати самовільно влаштований металевий каркас з пластиковим покриттям на рівні першого поверху на дворовому фасаді будинку.
Переглядаючи згадану справу, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на дуалістичний характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, а саме, що одні повноваження є владними, інші - такими, що спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери.
З огляду на те, що спір у справі № 461/12052/15-ц стосувався речового права відповідача щодо здійснення ним права власника житлового приміщення та виник у зв'язку із запереченням позивачем такого права на проведення змін на стіні житлового будинку, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, про те, що такий спір є цивільно-правовим за своїм змістом і підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
У справі ж № 1519/2-787/11, яка наразі розглядається, звернення Малиновської районної адміністрації до суду з позовом про зобов'язання ОСОБА_3 за свій рахунок привести до попереднього стану житловий будинок, здійснене на виконання владних управлінських функцій та спрямоване на захист публічного, а не приватного інтересу. Зокрема позивач наголошує на тому, що будівництво та реконструкція здійснені без необхідних дозвільних документів та з недотриманням вимог пожежних, санітарно-епідеміологічних та інших установлених державою норм і правил. Порушення цих вимог може спричинити негативні наслідки для невизначеного кола осіб. Вказане свідчить про те, що такий спір є публічно-правовим і його належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Отже правовідносини, які склалися між сторонами в справі № 461/12052/15-ц та у справі, яка розглядається, є різними, що обумовлює і відмінність зроблених Великою Палатою Верховного Суду в цих справах висновків з приводу їх юрисдикційної належності.
З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом даного розгляду не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об'єктів містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
Отже, правильним є висновок апеляційного суду про закриття провадження в цій справі з підстав, визначених у підпункті 1 частини першої статті 205 ЦПК  
(в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення).
Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК (в чинній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 409, 410, 415, 416 ЦПК (в чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА :
 
1. Касаційну скаргу Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення.
2. Ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 08 листопада 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Н.П. Лященко
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк | | Л.М. Лобойко
| С.В. Бакуліна | | О.Б. Прокопенко
| В.В. Британчук | | Л.І. Рогач
| Д.А. Гудима | | І.В. Саприкіна
| В.І. Данішевська | | О.М. Ситнік
| О.С. Золотніков | | О.С. Ткачук
| О.Р. Кібенко | | В.Ю. Уркевич
| В.С. Князєв | | О.Г. Яновська