ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
20 червня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 200/18858/16-ц
Провадження № 14-165цс18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача СитнікО. М., 
 
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г. 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_3,
відповідач - Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради,
заявник - заступник прокурора Дніпропетровської області,
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 13 березня 2017 року у складі судді Єлісєєвої Т. Ю. та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 06 грудня 2017 року у складі колегії суддів Варенко О. П., Городничої В. С., Лаченкової О. В. 
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради про визнання відмови в приватизації квартири незаконною та зобов'язання вчинити певні дії,
 
УСТАНОВИЛА:
 
У листопаді 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що він з 1998 року проживає та зареєстрований у квартирі АДРЕСА_1 підставі ордера НОМЕР_1 на право зайняття службового приміщення від 11 березня1998 року.
 
Рішенням Дніпропетровської міської ради від 26 грудня 2014 року № 809 змінено правовий режим житлових приміщень у гуртожитку на АДРЕСА_1 та вказаний об'єкт нерухомості включено до житлового фонду постійного проживання. Житлове приміщення за вказаною адресою належить на праві власності територіальній громаді м. Дніпропетровська в особі Дніпропетровської міської ради, про що видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно.
 
У зв'язку з цим 03 березня 2016 року позивач звернувся до органу приватизації із заявою про передачу у власність квартири АДРЕСА_1. До заяви було додано всі необхідні документи.
 
22 березня 2016 року листом Управління житлового господарства Дніпропетровської міської ради ОСОБА_3 відмовлено в приватизації квартири з посиланням на те, що  він не надав повного пакету документів.
 
Вважаючи своє право на житло порушеним, позивач просив визнати відмову Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради у приватизації квартири АДРЕСА_1, загальною площею 57,7 кв. м, житловою площею 32,5 кв. м, необґрунтованою та незаконною; зобов'язати Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради провести приватизацію зазначеної квартири.
 
РішеннямБабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 13 березня 2017 року позов ОСОБА_3 задоволено. Визнано неправомірною відмову Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 22 березня 2016 року № 3/4-519 у приватизації ОСОБА_3 квартири АДРЕСА_1. Зобов'язано Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради провести приватизацію квартири АДРЕСА_1, загальною площею 57,7 кв. м, житловою площею 32,5 кв. м, на ім'я ОСОБА_3 Вирішено питання про розподіл судових витрат.
 
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що позивач при зверненні до Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради із заявою про приватизацію надав копію ордера, що передбачено Положенням про порядок передачі квартир (будинків), жилих приміщень у гуртожитках у власність громадян, затвердженого наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 16 грудня 2009 року № 396 (далі - Положення), тому відмова Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради у приватизації позивачем квартири є незаконною та порушує його право на житло.
 
Ухвалою Апеляційного суду Дніпропетровської області від 06 грудня 2017 року апеляційну скаргу Прокуратури Дніпропетровської області відхилено, рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 13 березня 2017 року залишено без змін.
 
Апеляційний суд, спростовуючи доводи, наведені в апеляційній скарзі та погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, зазначив, що питання оплати надлишку житлової площі, яка перевищує норму безоплатної приватизації, підлягає вирішенню в процесі приватизації відповідно до статті 3 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду» (далі - Закон № 2482-XII). Спір у цьому випадку не є публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства як спір суб'єкта приватного права з органом місцевого самоврядування, який реалізує свої повноваження власника державного житлового фонду, тобто перебуває з громадянином не у публічно-правових, а у приватноправових відносинах.
 
У грудні 2017 року заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 13 березня 2017 року, ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 06 грудня 2017 року та ухвалити нове рішення, яким у позові відмовити, посилаючись, зокрема, на те, що такий спір підлягав розгляду в адміністративному провадженні.
 
Доводи касаційної скарги
 
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що ОСОБА_3 було надано для проживання службове житло, а саме одну кімнату житловою площею 23 кв. м у спірному будинку, тоді як він користується житловим приміщенням площею 57,7 кв. м. Доказів про наявність в нього ордера чи договору найму на право зайняття житлового приміщення площею 57,7 кв. м позивач не надав. Також не встановлено, чи використав ОСОБА_3 своє право на приватизацію. 
 
Оскільки цей спір стосується процедури розгляду звернення органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень та не містить позовних вимог щодо визнання за позивачем права на приватизацію житлового приміщення, заступник прокурора Дніпропетровської області вважав, що відповідно до положень статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) такий спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
 
Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.
 
У березні 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_3 на касаційну скаргу. ОСОБА_3 зазначив, що наведені в касаційній скарзі доводи є аналогічні доводам апеляційної скарги, яким надано правову оцінку судом апеляційної інстанції. Твердження прокурора про те, що позивач уже використав право на приватизацію, є припущенням. При зверненні до відповідача він надав вичерпний перелік документів, у тому числі ордер на зайняття службового приміщення. Посилання прокурора на необхідність розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства вважав безпідставними, оскільки вони ґрунтуються на нормах, які в силу дії закону в часі не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 12 квітня 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
 
Оскільки одним з доводів касаційної скарги заступника прокурора Дніпропетровської області є посилання на порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, що й було підставою для передачі справи до Великої Палати Верховного Суду, то зазначаємо таке.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
 
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_3 до суду з позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Частиною першою статті 19 ЦПК України в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
 
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_3 до суду з позовом)юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. 
 
Відповідно до частини першої статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
 
У пункті 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року надано визначення публічно-правовому спору, за яким це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
Отже, одним з учасників адміністративного спору є суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року). Аналогічне визначення містилося й у пункті 7 статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.
 
У статті 17 КАС України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) передбачалось, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
 
У частині першій статті 19 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року був розширений перелік спорів, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. 
 
У справі, що розглядається, суди встановили, що позивач з 1998 року проживає та зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 на підставі посвідчення НОМЕР_1 на право зайняття службової житлової площі від 11 березня 1998 року, виданого за рішенням дирекції та профкому орендного підприємства від 04 серпня 1998 року № 187, засвідченого печаткою Акціонерного товариства «Дніпропетровський металургійний завод імені Петровського» (а. с. 8, зворот).
 
Відповідно до вказаного посвідчення квартира АДРЕСА_1 складається з однієї кімнати і має площу 23 кв. м (а. с. 24).
 
Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 10 грудня 2010 року за Публічним акціонерним товариством «Євраз-Дніпропетровський металургійний завод ім. Петровського» (далі - ПАТ Євраз ДМЗ») визнав право власності на будівлю гуртожитку, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 (а. с. 10?16).
 
16 березня 2012 року між ПАТ «Євраз ДМЗ» та Дніпропетровською міською радою укладено договір дарування, посвідчений приватним нотаріусом Дніпропетровського міського нотаріального округу Кошлят П. Е., зареєстрований в реєстрі за № 540, згідно з яким Дніпропетровська міська рада прийняла в дар частину будівлі літ. «А-3», 4-гуртожиток, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
 
26 грудня 2014 року рішенням Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради № 809 змінено правовий режим житлових приміщень у гуртожитку на АДРЕСА_1, з-поміж яких і квартири АДРЕСА_1 площею 32,5 кв. м за вказаною адресою та включено об'єкти нерухомого майна (у тому числі і спірну квартиру) до житлового фонду постійного проживання та зобов'язано відповідний департамент здійснити дії щодо видачі квартиронаймачам ордерів на квартири для постійного проживання (а. с. 17?20).
 
Територіальна громада міста Дніпропетровська в особі Дніпропетровської міської ради є власником об'єкта нерухомого майна, а саме квартири АДРЕСА_1, загальною площею 57,7 кв. м, житловою площею 32,5 кв. м, що підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 13 березня 2015 року НОМЕР_2 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 13 березня 2015 року № 34893744 (а. с. 21, 22).
 
Зазначена квартира відрізняється від кімнати в гуртожитку своїм правовим статусом, площею і цільовим призначенням - для постійного проживання людей. Доказів того, що зазначеній квартирі надано статус службової матеріали справи не містять.
 
03 березня 2016 року ОСОБА_3 звернувся до органу приватизації із завою про передачу у приватну власність квартири АДРЕСА_1. 
 
Листом Управління житлового господарства Дніпропетровської міської ради від 22 березня 2016 року № 3/4-519 позивачу відмовлено у приватизації квартири, оскільки він не в повному обсязі надав документи для безоплатної приватизації державного житлового фонду, а саме не надав копії ордера про надання жилої площі (а. с. 23).
 
Вважаючи відмову відповідача в проведенні приватизації квартири порушенням своїх прав на житло, посилаючись на вимоги статті 9 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК УРСР), Закону № 2482-XII, ОСОБА_3 просив його позов задовольнити, визнати відмову в приватизації квартири незаконною та зобов'язати відповідача вчинити певні дії, а саме провести приватизацію квартири.
 
Відповідно до вимог статті 15 ЦПК України (у редакції, що діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
 
Указана норма визначає об'єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов'язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.
 
Таким чином, порушення, невизнання або оспорювання суб'єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
 
Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та іншими міжнародно-правовими документами про права людини закріплено право на повагу до житла.
 
У статті 47 Конституції України передбачено, що кожен має право на житло. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла, інакше як на підставі закону за рішенням суду.
 
Відповідно до статті 345 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) фізична або юридична особа може набути право власності на майно у разі приватизації державного та комунального майна у порядку, встановленому законом. 
 
Зазначена норма є загальною, оскільки відсилає до спеціального законодавства.
 
У частині третій статті 9 ЖК УРСР визначено, що громадяни мають право на приватизацію квартир (будинків) державного житлового фонду, житлових приміщень у гуртожитках, які перебувають у власності територіальних громад, або придбання їх у житлових кооперативах, на біржових торгах, шляхом індивідуального житлового будівництва чи одержання у власність на інших підставах, передбачених законом.
 
Правові основи приватизації державного житлового фонду, його подальшого використання й утримання визначені Законом № 2482-XII.
 
Згідно із частиною одинадцятою статті 8 цього Закону спори, що виникають при приватизації квартир (будинків) та житлових приміщень у гуртожитках державного житлового фонду, вирішуються судом.
 
З аналізу вимог статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України (у редакціях на момент виникнення спірних правовідносин) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи, оскільки за своєю правовою природою приватизація житла є правочином, за яким особа безоплатно, у межах норм, встановлених законом, набуває у власність житлове приміщення, яке перебуває у його правомірному користуванні.
 
У такому випадку це спір про право цивільне, хоч у ньому й бере участь суб'єкт публічного права, адже спірні правовідносини врегульовано нормами ЖК УРСР і стосуються захисту житлових прав особи, що є вирішальним. 
 
У таких спорах орган місцевого самоврядування реалізує свої повноваження власника державного житлового фонду, тобто перебуває з громадянином не в публічно-правових, а у приватноправових відносинах.
 
Тому справи за позовами про зобов'язання провести приватизацію квартири розглядаються у порядку цивільного судочинства.
 
Таким чином, суди попередніх інстанцій правильно визначилися з юрисдикційністю спору, а саме що позов ОСОБА_3 має розглядатися в порядку цивільного судочинства.
 
Щодо висновків судів по суті спору
 
У частині десятій статті 8 Закону № 2482-XII закріплено, щооргани приватизації, органи місцевого самоврядування не мають права відмовити мешканцям квартир (будинків), житлових приміщень у гуртожитках у приватизації займаного ними житла, крім випадків, передбачених законом.
 
Перелік таких випадків чітко визначений у законодавстві і є вичерпним. До них відноситься відсутність у особи права на приватизацію (частина друга статті 1 Закону України від04 вересня 2008 року № 500-VI «Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків»; далі - Закон № 500-VI), заборона приватизувати конкретне приміщення (частина четверта статті 1 Закону № 500-VI, частина друга статті 2 Закону № 2482-XII).
 
Згідно з п. 17 Положення громадянин, який виявив бажання приватизувати займану ним і членами його сім'ї на умовах найму квартиру (будинок), жиле приміщення в гуртожитку, кімнату в комунальній квартирі, звертається до орган приватизації, де одержує бланк заяви та необхідну консультацію. 
 
Пунктом 18 Положення затверджено перелік документів, які подаються громадянином до органу приватизації. Серед них має бути і копія ордера про надання жилої площі, а також документ, що підтверджує невикористання житлових чеків для приватизації державного житлового фонду.
 
З матеріалів справи вбачається, що, звертаючись у 2016 році до органу приватизації, позивач отримав консультацію та вичерпний перелік документів, які він мав надати для приватизації спірної квартири. Усі необхідні документи позивач додав до заяви про приватизацію нерухомого майна.
 
Відмовляючи в наданні адміністративної послуги у вигляді безоплатної приватизації квартири АДРЕСА_1, Управління житлового господарства Дніпровської міської ради у листі від 22 березня 2016 року зазначило підставу такої відмови - ненадання ордера про надання житлової площі,  тоді як ОСОБА_3 надав ордер на право зайняття службового приміщення. Інших підстав відмови зазначено не було. Забезпеченням мешканцям будинку отримання ордерів на окреме житлове приміщення віднесено до обов'язків департаменту виконкому Дніпропетровської міської ради відповідно до рішення виконкому від 26 грудня 2014 року № 809 (а. с. 23).
 
Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, зробив правильний висновок, що позивач виконав вимогу пункту 18 Положення щодо надання ордера про надання жилої площі, надалі спірну квартиру включено до житлового фонду постійного проживання рішенням Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 26 грудня 2014 року № 809 (а. с. 17?20).
 
При цьому необхідно врахувати, що зі зміною власника житлового фонду і категорії житла його статус як службового втрачено. Разом з тим чинний ЖК УРСР не вимагає від наймача отримання іншого ордера з урахуванням природи останнього як підстави для вселення в житлове приміщення, оскільки наймач уже вселився у житлове приміщення на законній підставі і правомірно ним користується.
 
Посилання заступника прокурора Дніпропетровської області на те, що площа спірного житлового приміщення перевищує норму безоплатної приватизації, тому наймач має сплатити вартість надлишку, є передчасними, оскільки спір між сторонами з цього питання відсутній і воно підлягає вирішенню в процесі приватизації відповідно до статті 3 Закону № 2482-XII, про що правильно зазначив суд апеляційної інстанції.
 
З огляду на те, що на спірну житлову площу окрім ОСОБА_3, ніхто не претендує,квартира АДРЕСА_1 є єдиним об'єктом нерухомого майна, позивач вселився у житло на законних підставах і протягом тривалого часу (з 1998 року) добросовісно використовує квартиру як єдине житло, суди зробили правильний висновок про захист його житлових прав.
 
Суди обґрунтовано задовольнили позов ОСОБА_3 Інші доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, яким апеляційний суд надав відповідну оцінку.
 
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
Керуючись статтями 259, 268, 400, 406, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.
 
Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 13 березня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Дніпропетровської області від 06 грудня 2017 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Повну постанову складено і підписано 25 червня 2018 року.
 
Головуючий суддя Суддя-доповідач | | В. С. Князєв О. М. Ситнік
Судді:                                               Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна    О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук   Л. І. Рогач
Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська   О. С. Ткачук
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
                                              Л. М. Лобойко