Постанова
Іменем України
27 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 607/12895/17
Провадження № 14-196 цс 18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_3 (далі також - позивач) до Тернопільської міської ради (далі також - відповідач), за участю третьої особи без самостійних вимог - Прокуратури Тернопільської області (далі також - третя особа), про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 жовтня 2017 року, постановлену суддею Сташків Н.М., та ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 5 грудня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі: Храпак Н. М., Дикун С. І. та Парандюк Т. С.
Учасники справи:
        позивач: ОСОБА_3,
        відповідач: Тернопільська міська рада,
        третя особа без самостійних вимог: Прокуратура Тернопільської області.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.        16 жовтня 2017 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Тернопільської міської ради № 6/30/88 від 22 березня 2013 року (далі також - оскаржене рішення), яким третій особі затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудинковими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів на проспекті Степана Бандери, надано третій особі зазначену ділянку в постійне користування, віднесено її до земель житлової та громадської забудови і зобов'язано третю особу у двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою. Мотивував тим, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі затверджений з порушенням встановленого законом порядку зміни цільового призначення земельної ділянки.
2.        Позивач вказував, що йому належить охоронюваний законом інтерес, який полягає у прагненні користуватися конкретним матеріальним благом, а саме: отримувати від органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб рішення та дії, які відповідають визначеним Конституцією та законами України засадам, тобто такі, що вчинені в межах, на підставі та у спосіб, визначений законом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.        23 жовтня 2017 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою відмовив позивачу у відкритті провадження у справі та роз'яснив позивачу, що відмова у відкритті провадження у справі перешкоджає повторному зверненню до суду з таким самим позовом.
4.        Суд першої інстанції вважав, що у спірних правовідносинах відповідач реалізує контрольні функції у сфері управління, а тому розгляд такого спору належить до юрисдикції адміністративного суду. Ухвала обґрунтована, зокрема, висновками Верховного Суду України, сформульованими у постановах від 19 січня 2016 року у справі № 21-3690 а 15 та від 7 червня 2016 року у справі № 21-1341 а 16, а також статтями 116, 122-124 Земельного кодексу України.
5.        На думку суду першої інстанції, спірні правовідносини мають публічно-правову природу; відповідач, приймаючи оскаржене рішення, реалізовував делеговані йому державою владні повноваження, якими він наділений в силу приписів національного законодавства. А тому справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6.        5 грудня 2017 року Апеляційний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою залишив без змін ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 жовтня 2017 року.
7.        Апеляційний суд вказав на те, що позивач звернувся з позовом про визнання незаконними рішень відповідача щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою та затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови та скасування рішення державного реєстратора.
8.        Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що у спірних правовідносинах позивач реалізує свої контрольні функції «у сфері управління діяльності» як заступник голови Громадської спілки «Рада Бізнесу Тернопілля», депутат Тернопільської міської ради та мешканець Тернополя і не зазначає, яке у нього є речове право на земельну ділянку, якої стосується оскаржене рішення. Вказане, на думку апеляційного суду, унеможливлює застосування до спірних правовідносин висновку Верховного Суду України, сформульованого у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510 цс 15.
9.        Враховуючи те, що спір виник у зв'язку із захистом публічно-правового інтересу позивача, апеляційний суд дійшов висновку, що справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
10.    Крім того, суд зазначив, що ухвалою Апеляційного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року у справі № 607/13749/16-ц провадження за аналогічним позовом було закрито у зв'язку з тим, що справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11.    23 грудня 2017 року позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 жовтня 2017 року й ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 5 грудня 2017 року. 
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
12.       2 травня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
13.    Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що позивач оскаржує ухвали судів першої й апеляційної інстанцій з підстав порушення ними правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
14.       Касаційна скарга мотивована тим, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оцінюватися судом на предмет законності. А вимоги про визнання такого рішення незаконним мають розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки за результатами реалізації цього рішення в особи, на користь якої воно ухвалене, виникає майнове право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
15.       Позивач вказує на те, що у його ситуації вимога про визнання незаконним рішення суб'єкта владних повноважень відповідає способам захисту порушеного цивільного права, передбаченим статтею 16 Цивільного кодексу України, та має розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання речового права особи, що виникло в результаті та після реалізації оскарженого рішення.
(2) Позиції інших учасників справи
16.       Відповідач відзив на касаційну скаргу не надав.
17.       13 лютого 2018 року третя особа подала відзив на касаційну скаргу, в якому вказала на те, що ухвалою Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року у справі № 607/13749/16-ц, в якій позивач оскаржив те саме рішення відповідача, провадження було закрите на підставі пункту 1 частини першої статті 205 ЦПК України, оскільки справа має розглядатися за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.
18.       На думку третьої особи, повторне прийняття до розгляду Тернопільським міськрайонним судом позову про скасування оскарженого рішення суперечило б ухвалі Апеляційного суду Тернопільської області від 22 травня 2017 року у справі № 607/13749/16-ц, що набрала законної сили та не оскаржувалась позивачем.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
19.       Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій або бездіяльності Конституцією чи законами України було встановлено інший порядок судового провадження.
20.       Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21.       Згідно з частиною першою статті 17 КАС України у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
22.       Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
23.       Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб'єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення (виконання або невиконання такою стороною зазначених функцій).
24.       ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
25.       ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
26.       Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб'єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
27.       Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію спору, необхідно з'ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
28.       Оскарженим рішенням було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передано останню третій особі у постійне користування, віднесено земельну ділянку до земель житлової та громадської забудови, а також зобов'язано третю особу здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства. На думку позивача, третя особа набула таке право неправомірно.
29.       Зміст права постійного користування земельною ділянкою та суб'єкти, які можуть отримати земельні ділянки у постійне користування, визначені статтею 92 Земельного кодексу (далі - ЗК) України.
30.       Відповідно до статті 126 ЗК України право користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
31.       Згідно з пунктом 2 частини першої статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» в редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення, обов'язковій державній реєстрації підлягає, зокрема право постійного користування розміщеною на території України земельною ділянкою, що належить територіальній громаді в особі органів місцевого самоврядування.
32.       Тобто, державна реєстрація права постійного користування земельною ділянкою є реалізацією оскарженого рішення суб'єкта владних повноважень, після чого воно вичерпує свою дію.
33.       З моменту державної реєстрації у встановленому законом порядку права постійного користування земельною ділянкою припиняються адміністративні відносини між відповідним органом місцевого самоврядування та юридичною особою, якій передано земельну ділянку у постійне користування, і виникають приватноправові відносини, що характеризуються рівністю учасників. Залежно від складу таких учасників спори щодо цих відносин можуть бути предметом судового розгляду за правилами цивільного чи господарського судочинства.
34.       Аналогічні висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 квітня 2018 року у справі № 539/1957/16-ата від 30 травня 2018 року у справі № 150/928/14-а.
35.       Суди першої й апеляційної інстанцій, дійшовши висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі та стверджуючи про публічно-правовий характер спору, не з'ясували зміст спірних правовідносин, зокрема, не встановили, чи було реалізоване оскаржене рішення та чи вичерпало воно свою дію.
36.       Відтак, Велика Палата Верховного Суду вважає передчасними висновки судів першої й апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі з підстав порушення правил юрисдикції.
37.       Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
38.       Суди встановили, що позивач просив визнати протиправним і скасувати оскаржене рішення, яким третій особі затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудинковими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів на проспекті Степана Бандери, надано третій особі зазначену ділянку в постійне користування, віднесено її до земель житлової та громадської забудови і зобов'язано третю особу у двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою.
39.       З огляду на це помилковим є висновок апеляційного суду про те, що позивач оспорює не лише рішення відповідача щодо затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови, але й щодо надання дозволу на складання такого проекту та скасування рішення державного реєстратора.
40.       Крім того, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок апеляційного суду, який відніс спір до юрисдикції адміністративного суду з огляду те, що позивач як заступник голови Громадської спілки «Рада Бізнесу Тернопілля», депутат Тернопільської міської ради та мешканець Тернополя реалізує у спірних правовідносинах свої контрольні функції «у сфері управління діяльності».
41.       Суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження за пунктом 1 частини другої статті 122 ЦПК України у редакції, чинній на час ухвалення ним відповідного рішення, з огляду на те, що позовна заява не підлягає розгляду в судах у порядку цивільного судочинства.
42.       Перевіряючи правильність застосування норм процесуального права судом першої інстанції, апеляційний суд звернув увагу на наявність ухвали Апеляційного суду Тернопільської області від 23 березня 2017 року у справі № 607/13749/16-ц про закриття провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 205 ЦПК України у чинній на той час редакції.
43.       Третя особа у відзиві на касаційну скаргу також обґрунтовує законність відмови у відкритті провадження у справі № 607/12895/17 ухвалою Апеляційного суду Тернопільської області про закриття провадження у справі № 607/13749/16-ц, але датованою 22 травня 2017 року.
44.       Відповідно до пункту 2 частини другої статті 122 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо є таке, що набрало законної сили, рішення чи ухвала суду про закриття провадження у справі у зв'язку з відмовою позивача від позову або укладенням мирової угоди сторін у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
45.       Залишаючи в силі ухвалу суду першої інстанції у справі № 607/12895/17, суд апеляційної інстанції зауважив, що провадження у справі № 607/13749/16-ц було закрите з огляду на те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а не у зв'язку з відмовою позивача від позову або укладенням мирової угоди сторін у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, що і в справі № 607/12895/17. Частину третю статті 206 ЦПК України.
46.       Згідно з частиною третьою статті 206 ЦПК України у редакції, чинній на час ухвалення судами оскаржених рішень, у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність підстав для застосування у справі № 607/12895/17 частини третьої статті 206 ЦПК України у вказаній редакції суди не перевірили.
47.       Відтак, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
48.       Відповідно до частини третьої статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
49.       Згідно з частиною четвертою вказаної статті у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
50.       Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
51.       Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
52.       Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвали судів першої й апеляційної інстанцій слід скасувати, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
53.       Висновки суду касаційної інстанції, в зв'язку з якими скасовано судові рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції під час нового розгляду справи (частина п'ята статті 411 ЦПК України).
(2.2) Щодо судових витрат
54.       З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.
(3) Висновки про правильне застосування норм права
55.       Суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини другої статті 122 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року).
56.       Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі стосовно оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність чи у користування, суд повинен з'ясувати, чи було це рішення реалізоване, тобто, чи набув його адресат відповідне речове право на земельну ділянку, після чого оскаржене рішення вичерпало свою дію.
57.       Суд відмовляє у відкритті провадження у справі за пунктом 1 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року, якщо адресат рішення суб'єкта владних повноважень про затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність чи у користування не набув відповідне речове право.
58.       Якщо з позовної заяви та додатків до неї неможливо встановити факт набуття адресатом оскарженого рішення речового права на земельну ділянку, суд відкриває провадження у справі. У разі, якщо після цього буде встановлено, що вказане речове право адресат оскарженого рішення не набув, суд закриває провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року.
Керуючись частиною першою статті 400, частиною третьою та четвертою статті 406, пунктом 2 частини першої статті 409, статтями 411, 416, 418, 419 ЦПК України, ВеликаПалата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.   Касаційну скаргуОСОБА_3 задовольнити.
2.   Ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23 жовтня 2017 року й ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 5 грудня 2017 року скасувати, а матеріали справи направити до Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області для вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | В. Ю. Уркевич
| | О. Г. Яновська
Повний текст постанови підписаний 11 липня 2018 року.