ПОСТАНОВА
Іменем України

14 серпня 2018 року 
Київ
справа №806/171/16
адміністративне провадження №К/9901/10152/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/171/16
за позовом ОСОБА_2
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області
про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року (у складі судді Семенюка М.М.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року (у складі колегії суддів Жизневської А.В., Малахової Н.М., Моніка Б.С.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просить:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови у наданні дозволу гр. ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,7 га для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Туровецької сільської ради Житомирського району;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області в місячний строк повторно розглянути заяву гр. ОСОБА_2 від 17 листопада 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,7 га для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Туровецької сільської ради Житомирського району у відповідності до норм вказаних у Адміністративному позові та згідно чинного законодавства прийняти одне із рішень, що передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.
В обґрунтування позову зазначає, що відмова відповідача в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав не визначення категорії, вказаної позивачем земельної ділянки, викладена з порушенням норм Земельного кодексу України та принципу розсудливості, оскільки дії відповідача спрямовані на перешкоджання гр. ОСОБА_2 в реалізації права отримати дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.
Постановляючи це рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що категорія землі, за дозволом на розроблення проекту землеустрою якої звернувся позивач, не визначена, вона не відноситься до земель сільськогосподарського призначення, а тому Управління Держгеокадастру в Житомирській області не має повноважень щодо надання такого дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, вважаючи їх незаконними та необґрунтованими, винесеними з неправильним застосуванням судом норм матеріального права ОСОБА_2 звернувсь із касаційною скаргою, в якій просить постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року скасувати, прийняти нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги повністю.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 11 квітня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/171/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 806/171/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 13 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 серпня 2018 року. 
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області із заявою від 17 листопада 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому у власність земельної ділянки площею 1,7 га для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Туровецької сільської ради Житомирського району. До заяви додано копії паспорту, ідентифікаційного коду, викопіювання земельної ділянки, копію рішення Туровецької сільської ради Житомирського району, копію довідки Управління Держгеокадастру в Житомирському районі на складання документації із землеустрою.
Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області листом від 20 січня 2016 року № І-384/0-801/6-15 повідомило його, що відповідно до довідки Управління Держгеокадастру в Житомирському районі від 14 грудня 2015 року № 22-603-99.5-3965/15-15 категорію земельної ділянки, зазначеної ОСОБА_2, не визначено, а Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області є розпорядником виключно земель сільськогосподарського призначення державної власності, тому прийняття рішення щодо розпорядження землями не встановленої категорії не належить до його компетенції.
ОСОБА_2 вважаючи такі дії неправомірним звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до частини другої статті 19 Земельного кодексу України, земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі. Таким чином, враховуючи, що бажана земельна ділянка позивача не надана у власність або користування та відноситься до державної власності, відповідач мав відповідно до частини першої статті 20 Земельного кодексу України прийняти рішення, чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки позивача до земель сільськогосподарського призначення чи не відноситься. Однак, такого рішення відповідачем прийнято не було та відмовлено позивачу у зв'язку з відсутністю повноважень для розпорядження землями не встановленої категорії земель. 
Відповідач заперечень або відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД 
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений частиною шостою статті118 Земельного Кодексу України, де передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. 
Частиною другою статті 118 Земельного Кодексу України встановлено, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки дає відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Частиною четвертою статті 122 Земельного Кодексу України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктом 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів, затвердженого Указом Президента України № 445 від 08 квітня 2011 року, встановлено, що Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.
Згідно з підпунктом 6-1 пункту 4 Положення про Державне агентство земельних ресурсів, Держземагентство України відповідно до покладених на нього завдань передає відповідно до закону безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб.
Пунктом 7 Положення про Державне агентство земельних ресурсів передбачено, що Держземагентство України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, а також через міськрайонні, міжміські, міжрайонні територіальні органи.
Постановою Кабінету Міністрів України N 442 від 10 вересня 2014 року "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" здійснено реорганізацію Державного агентства земельних ресурсів України шляхом перетворення його в Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Пунктом 5 цієї постанови установлено, що центральні органи виконавчої влади, які утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.
Права та обов'язки центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються, передаються відповідним центральним органам виконавчої влади, на які цією постановою покладено функції з реалізації державної політики у відповідній сфері.
Підпунктом 31 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (постанова Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15) встановлено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
Згідно підпункту 12 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 лютого 2015 року № 14, Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
За приписами частин першої-другої статті 19 Земельного кодексу України землі України поділяються на категорії за основним цільовим призначенням. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. 
Виходячи з викладеного вище правового регулювання колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що землі запасу не є окремою категорією земель і можуть мати будь-яке цільове призначення. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин (Держгеокадастр) та його територіальні органи розпоряджаються виключно землями сільськогосподарського призначення державної власності. 
Як встановлено судом першої інстанції відповідно до довідки Управління Держгеокадастру в Житомирському районі від 14 грудня 2015 року № 22-603-99.5-3965/15-15 категорію земельної ділянки, зазначеної ОСОБА_2, не визначено, земля не проінвентаризована.
Пунктом 7 Перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр» визначено, що до державної реєстрації права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, формування земельних ділянок за рахунок земель державної та комунальної власності, визначення їх угідь, а також віднесення таких земельних ділянок до певних категорій може здійснюватися на підставі матеріалів інвентаризації земель. Остання проводиться за рішенням: у межах населених пунктів - сільських, селищних, міських рад, за їх межами - районних державних адміністрацій.
Як встановлено судом першої інстанції згідно рішення №  157 Туровецької сільської ради Житомирського району Житомирської області від 08 жовтня 2015 року ОСОБА_2 надано попереднє погодження на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,7 га за межами с.  Туровець для ведення ОСГ та рекомендовано звернутися до Житомирської райдержадміністрації щодо надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки для ведення ОСГ, але ОСОБА_2 не звертався до Житомирської РДА, не з'ясував питання чи відноситься земельна ділянка, яку бажає отримати, до категорії сільськогосподарських.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області листом від 20 січня 2016 року № І-384/0-801/6-15 повідомило позивача, що відповідно до довідки Управління Держгеокадастру в Житомирському районі від 14 грудня 2015 року № 22-603-99.5-3965/15-15 категорію земельної ділянки, зазначеної ОСОБА_2, не визначено, а Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області є розпорядником виключно земель сільськогосподарського призначення державної власності, тому прийняття рішення щодо розпорядження землями не встановленої категорії не належить до його компетенції.
Таким чином, доводи касаційної скарги про те, що відповідач мав відповідно до частини першої статті 20 ЗК України прийняти рішення, чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки позивача до земель сільськогосподарського призначення чи не відноситься є необґрунтованими, оскільки Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області листом від 20 січня 2016 року № І-384/0-801/6-15 повідомило позивача, що відповідно до довідки Управління Держгеокадастру в Житомирському районі від 14 грудня 2015 року № 22-603-99.5-3965/15-15 категорію земельної ділянки, зазначеної ОСОБА_2, не визначено, у зв'язку із чим розпорядження землями не встановленої категорії не належить до його компетенції.
З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином дослідили представлені докази, встановили обставини справи, надали їм відповідну правову оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Колегія суддів вважає, що постановляючи рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку, що категорія землі, за дозволом на розроблення проекту землеустрою якої звернувся позивач, не визначена, вона не відноситься до земель сільськогосподарського призначення, а тому Управління Держгеокадастру в Житомирській області не має повноважень щодо надання такого дозволу.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від  09 грудня 1994 року,  серія A,303-A,  п.  29). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          М.І. Гриців 
                                                                                          Н.В. Коваленко