П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
13 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 816/421/17
Провадження № 11-543апп18
 
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 816/421/17 за позовом Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - Міськрада) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ), третя особа - фізична особа - підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_3, про скасування реєстрації декларації,
за касаційною скаргою Міськради на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року (у складі колегії суддів Старостіна В. В., Рєзнікової С. С., Бегунца А. О.),
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року Кременчуцька міська рада Полтавської області звернулася з позовом, у якому просила скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації - будівництво магазину роздрібної торгівлі продовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1, яка зареєстрована Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області 2 лютого 2015 року № ПТ 142150330673.
Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 липня 2017 року залишив позов без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, визначеного статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, оскільки право звернення до суду у позивача виникло 14 червня 2016 року.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 жовтня 2017 року ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року скасував, а провадження в адміністративній справі закрив, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким судовим рішенням, Міськрада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права при визначенні підвідомчості спору, просила скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
На обґрунтування касаційної скарги Міськрада зазначає, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що цей спір стосується правомірності проведення реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, тобто ДАБІ у спірних правовідносинах здійснює владні управлінські функції. Вказує, що основними завданням ДАБІ та її територіальних органів є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Зазначає, що відповідач є єдиним органом державної влади, уповноваженим на встановлення факту готовності об'єкта до експлуатації та вчинення дії щодо прийняття в експлуатацію об'єктів шляхом реєстрації поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
У запереченні на касаційну скаргу представник ДАБІ зазначає, що суд апеляційної інстанції виніс законне рішення про те, що спірні правовідносини у цій справі мають не публічний, а  приватноправовий характер, а тому справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Просить касаційну скаргу Міськради залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції -без змін. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 грудня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою Міськради.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАСсудом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
2 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі Міськрада просить скасувати ухвалу апеляційного суду у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та відзиві  на неї доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установили суди та вбачається з матеріалів справи, 14 червня 2016 року на ім'я міського голови ФОП ОСОБА_3 подала заяву щодо прийняття Міськрадою рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в м. Кременчуці для експлуатації та обслуговування магазину роздрібної торгівлі продовольчими товарами по АДРЕСА_1.
Опрацювавши вищезазначену заяву та документи додані до неї, Міськрада дійшла таких висновків.
До Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 3 березня 2015 року внесено запис про державну реєстрацію права власності на магазин роздрібної торгівлі продовольчих товарів, розташований за адресою: АДРЕСА_1, за ОСОБА_3
Зазначений запис, внесений до вказаного реєстру на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний № 19756967 від 3 березня 2015 року.
Також Реєстраційна служба Кременчуцького міського управління юстиції видала ОСОБА_3 свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 3 березня 2015 року № 34437830.
Зазначене свідоцтво видане на підставі Декларації про готовність об'єкта до експлуатації, а саме будівництво магазину роздрібної торгівлі продовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1, зареєстрованої Департаментом державної-будівельної інспекції у Полтавській області від 2 лютого 2015 року за № ПТ 142150330673.
За таких обставин, оскільки в цьому випадку виник спір про право, а саме право власності, набуте ФОП ОСОБА_3 на нерухоме майно, на підставі оскарженої декларації, позовні вимоги мають вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 
4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.  
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. 
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК)  передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Статтею 392 ЦК передбачено, що власник майна може пред'явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що в цьому випадку виник спір про право, а саме право власності, набуте ФОП ОСОБА_3 на нерухоме майно, на підставі оскарженої декларації про готовність об'єкта до експлуатації, а саме будівництво магазину роздрібної торгівлі продовольчих товарів. 
Таким чином, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання реєстрації Департаменту державно-будівельної інспекції у Полтавській області декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 2 лютого 2015 року за № ПТ 142150330673 на будівництво магазину роздрібної торгівлі продовольчих товарів по АДРЕСА_1 не могло здійснюватися за правилами адміністративного судочинства.
Механізм визнання права власності на той чи інший об'єкт за певним суб'єктом визначений ЦК.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Частиною першою  статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), чинного на час постановлення оскаржуваної ухвали, було передбачено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. 
Чинною редакцією ГПК визначено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4).
Згідно із закріпленими в пункті 6 частини першої статті 20 зазначеного Кодексу (у зазначеній редакції) правилами господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Таким чином, суд апеляційної інстанції, враховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі у зв'язку з тим, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та маєвирішуватися судами господарської юрисдикції.
Такий висновок суду ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, які діяли на час постановлення оскаржуваної ухвали, і при цьому узгоджується з чинними положеннями процесуального законодавства, які визначають юрисдикцію судів.
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Міськради без задоволення, а ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено і підписано 21 червня 2018 року.
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                               Н. О. Антонюк | Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
В. В. Британчук | Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                           В. І. Данішевська                                           О. С. Золотніков | І. В. Саприкіна                                  О. М. Ситнік                                  В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                           В. С. Князєв | О. Г. Яновська