П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
5 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 826/13628/16
Провадження № 11-538апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,                              
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю: 
секретаря судового засідання - Бондар О. А.,
представника позивача - СкаржинськогоМ. В.,
представника відповідача - БарановаМ. С.,
представників третіх осіб:
Солом'янської районної у місті Києві державної адміністрації - Бойко О. С.,
управління освіти Солом'янської районної у місті Києві державної адміністрації - Скачка А. А.,
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу № 826/13628/16 за позовом Відкритого акціонерного товариства «Меридіан» ім. С. П. Корольова (далі - ВАТ «Меридіан») до Київської міської ради (далі - Міськрада), треті особи - Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Міськради (Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА)), Департамент містобудування та архітектури Київської КМДА, Солом'янська районна у м. Києві державна адміністрація (далі - РДА), Управління освіти РДА, про визнання незаконним та скасування рішення 
за касаційною скаргою ВАТ «Меридіан» на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (у складі колегії суддів Губської О. А., Парінова А. Б., Беспалова О. О.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2016 року  ВАТ «Меридіан» звернулося до суду з адміністративним позовом про  визнання незаконним та скасування рішення Міськради від 30 червня 2016 року № 453/453 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню освіти Солом'янської районної у місті Києві державної адміністрації на бульварі Івана Лепсе, 81а у Солом'янському районі міста Києва для будівництва дитячого дошкільного закладу» (далі - Рішення).
На обґрунтування позову ВАТ «Меридіан» зазначило, що спірна земельна ділянка перебуває у постійному користуванні позивача як правонаступника Виробничого об'єднання (далі - ВО) ім. С. П. Корольова, а тому відповідач не мав правових підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо цієї земельної ділянки Управлінню освіти РДА.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 1 листопада 1982 року рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів № 1758 земельну ділянку площею близько 0,8 га було відведено ВО ім. С. П. Корольова для будівництва дитячого дошкільного закладу по бульвару Лепсе, 81а у м. Києві.
Протоколом № 2 загальних зборів засновників ВО ім. С. П. Корольова прийнято рішення про припинення діяльності цього ВО та всі майнові та фінансові зобов'язання передано правонаступнику - ВАТ «Меридіан».
Оскаржуваним Рішенням надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню освіти РДА для будівництва дитячого дошкільного закладу. Вказана земельна ділянка орієнтовною площею 1,04 га знаходиться в Солом'янському районі м. Києва за адресою: бульвар Івана Лепсе, 81а.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 19 січня 2017 року позов задовольнив. 
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване Рішення не відповідає вимогам статей 38, 39, 123 Земельного кодексу України, зокрема, порушує права позивача як землекористувача земельної ділянки, у зв'язку із чим підлягає скасуванню як таке, що винесено всупереч положенням чинного законодавства.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 березня 2017 року скасував постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2017 року, провадження в адміністративній справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 чинного на той час Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції,пославшись на висновки Верховного Суду України, наведені у постановах від 25 травня 2016 року  у справі № 816/4339/14 та 11 жовтня 2016 року у справі № 816/4340/14, виходив із того, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації,   оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне. Так само вирішення питання про наявність або відсутність у юридичної особи належним чином оформленого права, зокрема, користування земельною ділянкою підлягає дослідженню у межах вирішення спору про право цивільне.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, ВАТ «Меридіан» подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2017 року залишити в силі.
На обґрунтування касаційної скарги ВАТ «Меридіан» посилається на те, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що цей спір виник щодо правомірності розпорядження Міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тобто відповідач у спірних правовідносинах здійснює владні управлінські функції, а саме контрольні функції у сфері управлінської діяльності.
У запереченні на касаційну скаргу представник Міськради вважає, що суд апеляційної інстанції виніс законне рішення про те, що спірні правовідносини у цій справі мають не публічний, а  приватноправовий характер, а тому справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Просить касаційну скаргу ВАТ «Меридіан» залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції -без змін. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 3 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою ВАТ «Меридіан».
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
2 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі ВАТ «Меридіан»просить скасувати ухвалу апеляційного суду у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
У судовому засіданні представник ВАТ «Меридіан» підтримав вимоги касаційної скарги, посилаючись на викладені у них мотиви.
Представник відповідача просив касаційну скаргу ВАТ «Меридіан» залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції -без змін.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та відзиві  на неї доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 
4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.  
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. 
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спір виник щодо правомірності розпорядження Міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню освіти РДА на бульварі Івана Лепсе, 81а у Солом'янському районі м. Києва для будівництва дитячого дошкільного закладу, яка на той час, на переконання позивача, знаходилась у його постійному користуванні як правонаступника ВО ім. С. П. Корольова, якому названа земельна ділянка була відведена рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 1 листопада 1982 року № 1758. 
Тобто позивач оспорює правомірність надання оскаржуваним Рішенням іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якою, за його твердженням, він користується. 
Таким чином, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права власності на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей встановлювати (визнавати) належність права власності на земельні ділянки.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій про те, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації)  оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне. 
Отже, викладений в оскаржуваній ухвалі висновок суду апеляційної інстанції про те, що справа за позовом ВАТ «Меридіан» не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права.
За правилами частини першої статті 350 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу ВАТ «Меридіан» без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Відкритого акціонерного товариства «Меридіан» ім. С. П. Корольова залишити без задоволення.
2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
У повному обсязі постанову складено і підписано 15 червня 2018 року.
Головуючий | В. С. Князєв
Суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді:                                            Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
В. В. Британчук | І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко |