П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
15 травня 2018 року
м. Київ                                                                      
 
Справа № 463/4564/16-а
Провадження № 11-346апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові (далі - Інспекція) на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (судді Большакова О. О, Глушко І. В, Макарик В. Я.) у справі № 463/4564/16-а за позовом Інспекції до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лідер Моноліт» (далі - Товариство), третя особа - Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент ДАБІ), про знесення самочинно збудованого об'єкта та
ВСТАНОВИЛА:
У жовтні 2016 року Інспекція звернулася до суду з позовом до Товариства про знесення самочинно збудованого об'єкта - багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні на вул. Личаківській, 259 у м. Львові з компенсацією витрат, пов'язаних зі знесенням цього об'єкта, за рахунок Товариства.
Личаківський районний суд м. Львова постановою від 26 червня 2017 року позовні вимоги задовольнив. 
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 листопада 2017 року апеляційну скаргу Товариства задовольнив частково, постанову суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За висновком Львівського апеляційного адміністративного суду, викладеним у зазначеній ухвалі, цей спір з огляду на суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, Інспекція подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, а постанову Личаківського районного суду м. Львова від 26 червня 2017 року залишити без змін.
На обґрунтування касаційної скарги Інспекція зазначила, що вказана справа належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки позов про знесення самочинного будівництва поданий до суду саме з метою здійснення владних управлінських функцій на виконання делегованих повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 29 січня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 20 березня 2018 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 10 квітня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення. 
Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, на підставі постанови слідчого СУ ГУ МВС України у Львівській області від 04 грудня 2014 року про призначення перевірки за результатами розгляду матеріалів досудового розслідування, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12014140040002600 від 06 серпня 2014 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364, частиною першою статті 358 Кримінального кодексу України, та направлення від 22 грудня 2014 року № 05-142-3/Н Департамент ДАБІ здійснив позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні на вул. Личаківській, 259 у м. Львові».
За результатами перевірки складено акт від 24 грудня 2014 року № 1-л/ф, згідно з яким установлено, що Товариство надало недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованій Департаментом ДАБІ 26 серпня 2014 року за № ЛВ083142380311, чим порушило частину восьму статті 36 Закону № 3038-VI.
Крім того, в акті перевірки зазначено, що Львівська міська рада не видавала містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництва багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні на вул. Личаківській, 259 у м. Львові, а філія ДП «Укрдержбудекспертиза» у Львівській області не виконувала експертизу робочого проекту «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні на вул. Личаківській, 259 у м. Львові».
За результатами перевірки наказом Департаменту ДАБІ від 30 грудня 2014 року 
№ 4-Д скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 26 серпня 2014 року № ЛВ083142380311 на підставі статті 39-1 Закону № 3038-VI, а саме у зв'язку з виявленням органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, що є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.
25 лютого 2015 року на підставі виявлених порушень та з метою їх усунення Департаментом ДАБІ винесено припис № 01-л, яким зобов'язано Товариство в шістдесятиденний термін з дня отримання припису привести ділянку на вул. Личаківській, 259 у м. Львові до попереднього стану шляхом знесення самовільно збудованого житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні за вказаною адресою, та стосовно Товариства складено протокол про адміністративне правопорушення.
Товариство не виконало припису Департаменту ДАБІ від 25 лютого 2015 року № 01-л, у зв'язку із чим Інспекція звернулася до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта.
Задовольняючи позовні вимоги Інспекції, суд першої інстанції виходив з того, що під час будівництва зазначеного об'єкта Товариство допустило порушення вимог законодавства. Актом перевірки встановлено факт невиконання в добровільному порядку припису про усунення цих порушень. 
Закриваючи провадження у справіухвалою від 30 листопада 2017 року, Львівський апеляційний адміністративний суд послався на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року та від 27 вересня 2017 року (справи № 802/1318/15-а та № 520/9778/13-ц), зазначивши, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.
Велика Палата Верховного Суду не погоджується з такою правовою позицією з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
На підставі пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також право суб'єкта владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною третьою статті 6 Закону № 3038-VI визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з підпунктом 1 пункту «б» частини першої статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, установлених Законом № 3038-VI.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Інспекція є суб'єктом владних повноважень, оскільки виконує делеговані повноваження зі здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 у взаємозв'язку з нормами частини першої статті 41 Закону № 3038-VI дає підстави для висновку, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв'язку з невиконанням припису. 
Орган державного архітектурно-будівельного контролю діє як суб'єкт владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкта самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, що з огляду на вказані вище норми статей 2-4, 17 та 50 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення), а також статей 2, 4, 5, 19 та 46 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів. 
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року (справи № 14-48цс та № 11-96апп18 відповідно).
У постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 11-96апп18 Велика Палата Верховного Суду, навівши відповідні обґрунтування, відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі 
№ 802/1318/15-а, який було покладено в основу оскарженої ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, належить до юрисдикції адміністративних судів.
Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення), є помилковим.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції повністю і передати справу для продовження розгляду.
За правилами частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є, зокрема, порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
При цьому касаційна скарга Інспекції підлягає частковому задоволенню, оскільки в разі скасування ухвали апеляційного суду про закриття провадження у справі суд касаційної інстанції не має права прийняти рішення про залишення без змін постанови суду першої інстанції.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові задовольнити частково.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року скасувати.
3. Справу за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лідер Моноліт», третя особа - Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, про знесення самочинно збудованого об'єкта направити для продовження розгляду до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   О. С. Золотніков 
 
Судді:                        Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко 
 
С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко
 
В. В. Британчук Л. І. Рогач     
 
Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна 
 
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
 
О. Р. Кібенко    О. С. Ткачук              
 
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич 
 
Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська

 
Повний текст постанови підписано 14 червня 2018 року.