ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ

20 червня 2018 року 
справа №П/811/1900/16
адміністративне провадження №К/9901/50332/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Східного офісу Державної аудиторської служби на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року у складі судді Притули К.М. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року у складі колегії суддів Дадим Ю.М., Дурасової Ю.В., Уханенка С.А. у справі № П/811/1900/16 за позовом Східного офісу Державної аудиторської служби до Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області про стягнення коштів, використаних не за цільовим призначенням,

У С Т А Н О В И В :

У грудні 2016 року Східний офіс Державної аудиторської служби (далі - Держаудитслужба, контролюючий орган, позивач у справі) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області (далі - Служба автомобільних доріг, відповідач у справі) про стягнення коштів в сумі 176007,00 грн, що використані не за цільовим призначенням.

06 грудня 2017 року Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року, в задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що дії відповідача щодо встановлення знаків неподалік перехресть з дорогами міжнародного значення робилися з метою належного маршрутного орієнтування гостів фінальної частини чемпіонату Європи 2012 з футболу, які опинилися на дорогах не віднесених до міжнародних, є законними, ці дії не завдали збитків державі та після виконання робіт були погоджені Укрєвроінфрапроектом, як головним розпорядником бюджетних коштів, яким також визнано, що бюджетні кошти, використані на встановлення цих знаків за цільовим призначенням та в межах граничних розмірів фінансування робіт. 

У травні 2018 року Держаудитслужба, не погодившись з постановами судів першої та апеляційної інстанцій, подала касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов повністю.
Заявник касаційної скарги вказує, що прийняття Укрєвроінфрапроект наказу від 05 червня 2012 року № 88 (вже після використання коштів відповідачем), яким розширено територіальні межі встановлення та заміни знаків маршрутного орієнтування (поза межами доріг міжнародного призначення), жодним чином не виправдовує дій відповідача щодо використання бюджетних коштів на об'єктах, яких немає в переліку об'єктів, визначених наказом Укрєвроінфрапроект від 19 лютого 2012 року № 19.
Позивач, виклавши в касаційній скарзі зміст статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України, тезиси з Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 7 від 20 травня 2013 року, зазначає, що судові рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам процесуального закону, висновки судів не підтверджені матеріалами справи.

31 травня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу Держаудитслужби, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанови судів - без змін.

08 червня 2018 року позивачем на адресу Верховного Суду надіслані пояснення по справі щодо змісту відзиву відповідача на касаційну скаргу, які надійшли до суду 12 червня 2018 року.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд, переглянувши постанови судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним вимогам закону судові рішення відповідають.

Суди першої та апеляційної інстанцій установили.
Відповідно до пункту 2.10 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області на ІІІ квартал 2012 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 06 серпня 2012 року за № 437, Державною фінансовою інспекцією в Кіровоградській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області за період ІІ-ІV квартали 2010 року, 2011 рік І півріччя 2012 року, про що 05 листопада 2012 року складено акт ревізії № 06-09/332 (далі - акт ревізії).

Актом ревізії встановлено ряд порушень, серед яких й те, що Службою автомобільних доріг у Кіровоградській області протягом 2012 року використано державні цільові кошти всупереч законодавству та їх цільовому призначенню в загальній сумі 176  007,00 грн.

12 грудня 2012 року Державною фінансовою інспекцією в Кіровоградській області на підставі акту ревізії, пунктів 7, 8, 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та пункту 6.13 Положення про державні фінансові інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі сформовано Лист-вимогу про усунення виявлених порушень, пунктом 2 якої від Служби автомобільних доріг вимагається відповідно до пункту 9 «Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року № 1163 (далі - Порядок №1163), перерахувати до державного бюджету кошти в сумі 176  007 грн за кодом бюджетної класифікації 21080500 «Інші надходження» (в платіжному дорученні зазначити підставу перерахування коштів - акт ревізії від 05 листопада 2012 року № 06-09/332).

13 грудня 2012 року Державною фінансовою інспекцією в Кіровоградській області на підставі цього ж акта ревізії від 05 листопада 2012 року № 06-09/332, відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу України, пункту 2 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва, реконструкції капітального та поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, затвердженого постановою  Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2011 року № 388 (далі - Порядок № 338), наказу Укрєвроінфрапроекту від 16 лютого 2012 року № 19 та відповідно до пункту 3 Порядку № 1163 сформовано вимогу № 2, якою від керівника Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області вимагається повернути кошти в сумі 176  007,00 грн до Державного бюджету шляхом їх перерахування на визначений рахунок протягом 10 робочих днів після надходження вимоги.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що Лист-вимогу від 12 грудня 2012 року № 11-06-14-14/8054 та вимогу від 13 грудня 2012 року № 2 оскаржено Службою автомобільних доріг до суду.
За результатами судового оскарження 09 вересня 2016 року Кіровоградський окружний адміністративний суд ухвалив постанову у справі № 811/74/13-а про відмову у задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області до Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області про визнання недійсним та скасування вимоги № 2 від 13 грудня 2012 року.
28 січня 2016 року постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду у справі № 811/214/13-а адміністративний позов Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області до Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги № 11-06-14-14/8054 від 12 грудня 2012 року задоволено частково, визнано протиправним та скасовано пункт 8 листа-вимоги Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області від 12 грудня 2012 року, в іншій частині позову відмовлено. 
Підставою для відмови у задоволенні позову у справі № 811/74/13-а та відмови у задоволенні частини позову у справі № 811/214/13-а (зокрема пункту 2 листа-вимоги № 11-06-14-14/8054 від 12 грудня 2012 року) став висновок про те, що правильність обчислення нарахованих збитків може бути перевірена судом, лише у випадку звернення з позовом до суду органу державного фінансового контролю, а не підконтрольної установи, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України (справи № 21-358а15, № 21-54а15, № 21-358а15).
Відтак, правильність нарахування збитків контролюючим органом пунктом 2 Листа-вимоги № 11-06-14-14/8054 від 12 грудня 2012 року та вимогою № 2 від 13 грудня 2012 року перевірена судами попередніх інстанцій в межах даної справи за позовом Держаудитслужби.

Прийняттю контролюючим органом вимог про повернення коштів передували наступні обставини, які встановлені судами попередніх інстанцій.

28 лютого 2011 року Постановою Кабінету Міністрів України відповідно до частини 7 статті 20 Бюджетного кодексу України затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для будівництва, реконструкції капітального та поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу № 388 (далі - Порядок № 388).

Відповідно до абзацу першого пункту 2 Порядку № 338 бюджетні кошти спрямовуються на виконання робіт з будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, в тому числі доріг комунальної власності (включаючи проектно-вишукувальні роботи), згідно із затвердженими переліками об'єктів з урахуванням необхідності оплати робіт, виконаних в межах планових показників попередніх бюджетних періодів.

Абзац четвертий пункту 2 Порядку № 388 визначає перелік об'єктів поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу (включаючи проектно-вишукувальні роботи), затверджується Укрєвроінфрапроектом.

Згідно пункту 3 Порядку № 388 Головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Укрєвроінфрапроект.

16 лютого 2012 року Наказом Укрєвроінфрапроект № 19 затверджено Перелік об'єктів поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, які фінансуються у 2012 році за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету та обсяги фінансування. У даному Переліку зазначено, що кількість по встановленню та заміні знаків маршрутного орієнтування з дублюючими написами латинськими літерами на міжміських автомобільних дорогах державного значення по Кіровоградській області становить 247 одиниць з обсягом фінансування в сумі 611  000 грн. 
Укрєвроінфрапроект, як розпорядник бюджетних коштів, уповноважив Службу автомобільних доріг, як одержувача бюджетних коштів на здійснення заходів відповідно до Порядку № 388 та наданих асигнувань в сумі 611 000,00 грн.

Ревізією встановлено, що Служба автомобільних доріг спрямувала бюджетні кошті в сумі 176 007,00 грн на оплату робіт по встановленню дорожніх знаків на дорогах, які не відносяться до міжнародних, та які відсутні в переліку об'єктів, визначених наказом Укрєвроінфрапроект від 19 лютого 2012 року № 19. 

Суди першої та апеляційної інстанцій також установили, що в подальшому Укрєвроінфрапроект Наказом від 05 червня 2012 року № 88 змінив Перелік об'єктів поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (міжміське сполучення) та доріг, задіяних до підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, які фінансуються у 2012 році за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету та обсяги фінансування шляхом розширення територіальних меж встановлення та заміни знаків маршрутного орієнтування (поза межами доріг міжнародного значення).

Нецільове використання Службою автомобільних доріг бюджетних коштів в розумінні статті 119 Бюджетного кодексу України контролюючий орган доводить спрямуванням відповідачем коштів в сумі 176 007,00 грн на цілі (оплату робіт), які не передбачені Порядком № 338 (відповідно до переліку об'єктів, визначених наказом Укрєвроінфрапроект від 19 лютого 2012 року № 19).

Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При вирішенні питання щодо правильності застосування норм матеріального права до спірних правовідносин, Суд виходить з наступного.

Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме нецільове використання бюджетних коштів.

Відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають зокрема напрямам використання бюджетних коштів, визначеним в порядку використання бюджетних коштів.

Розпорядник бюджетних коштів в розумінні статті 2 Бюджетного кодексу України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних  асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету.

Частина п'ята статті 22 Бюджетного кодексу України визначає повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, до яких серед іншого віднесено розроблення проектів порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами; здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних  зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів; здійснення управління    бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку  ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників   бюджетних  коштів  нижчого  рівня  та  одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Суд вважає, що головний розпорядник бюджетних коштів має право протягом бюджетного періоду в межах наданих повноважень та бюджетних асигнувань приймати відповідні накази з метою реалізації здійснення програм та заходів, надавати оцінку ефективності бюджетних програм та координувати роботу одержувачів бюджетних коштів.

Відтак, головним розпорядником бюджетних коштів Укрєвроінфрапроект, який організує та координує роботу одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі, схвалені та погоджені дії Служби автомобільних доріг щодо спрямування бюджетних коштів в сумі 176 007,00 грн на оплату робіт по встановленню дорожніх знаків на дорогах, які не відносяться до міжнародних, що втілено внесенням змін до «Переліку об'єктів поточного ремонту автомобільних доріг загального користування…» наказом від 05 червня 2012 року № 88. Зазначене виключає склад порушення відповідачем бюджетного законодавства щодо нецільового використання бюджетних коштів. На час проведення перевірки позивачем (12 грудня 2012 року) наказ головного розпорядника бюджетних коштів від 05 червня 2012 року № 88 був прийнятий та реалізований, що свідчить про безпідставність висновків Держаудитслужби. 

Судами попередніх інстанцій установлено, що Служба автомобільних доріг здійснила спрямування бюджетних коштів за цільовим призначенням та в межах граничних розмірів фінансування робіт. Протиправність вимог контролюючого органу щодо повернення коштів у сумі 176007,00 обумовлює безпідставність позову щодо стягнення цієї суми з відповідача.

Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого, касаційна скарга позивача залишається без задоволення, а постанови судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Східного офісу Державної аудиторської служби залишити без задоволення.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2018 року у справі № П/811/1900/16 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Р.Ф.Ханова 

Судді:                                                                                           І.А.Гончарова          

                                                                                          І.Я.Олендер