П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
16 травня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 638/11634/17 (К/9901/4439/17) 
Провадження № 11-393апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова (у складі судді Штих Т. В.) від 07 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: головуючого судді Спаскіна О. А., суддів: Любчич Л. В., Сіренко О. І.) від 01 листопада 2017 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Комунального Підприємства «Харківські теплові мережі», Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради та Публічного акціонерного товариства «Мегабанк» про визнання діяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії щодо перерахунку за надані послуги та повернути на рахунок грошові кошти,
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом, в якому просив: визнати протиправною діяльність Комунального Підприємства «Харківські теплові мережі» (далі -  КП «Харківські теплові мережі») та зобов'язати його зробити перерахунок за свої послуги відповідно до ст. 3, 5 Закону України від 18 листопада 2004 року № 2195-IV «Про соціальний захист дітей війни» та повернути на рахунок позивача 2 666,41 грн; зобов'язати КП «Харківські теплові мережі» та Публічне акціонерне товариство «Мегабанк» (далі - ПАТ «Мегабанк»)припинити надавати громадянам недостовірну інформацію; визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради (далі - Управління) за період з 01 березня по 31 липня 2017 року.
Ухвалою Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_3 до КП «Харківські теплові мережі», Управління та ПАТ «Мегабанк» на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України в редакції, чинній на момент прийняття ухвали) та роз'яснено позивачу його право на звернення з цим позовом до суду в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України).
За правовою позицією суду першої інстанції, викладеною в зазначеній ухвалі і підтриманою судом апеляційної інстанції, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, так як спірні правовідносини у даній справі не пов'язанні безпосередньо із здійсненням владних управлінських функцій, а тому цей спір слід розглядати в порядку цивільного судочинства.
У грудні 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвал Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року і просив направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 05 січня 2018 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 05 березня 2018 року справу призначено до розгляду в письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 березня 2018 року передав згадану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 17 квітня 2018 року прийняла до розгляду справу за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року і призначила її до розгляду в порядку письмового провадження на 16 травня 2018 року.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.
У липні 2017 року позивач отримав квитанції за травень та червень 2017 року із зазначенням про наявність переплати субсидії за опалювальний період у розмірі 2 666,44 грн, яка була стягнута КП «Харківські теплові мережі» для погашення наявної заборгованості за послуги теплопостачання.
Також позивач вказує, що в період з травня по липень 2017 року Управління не направляло йому та іншим громадянам повідомлення про можливість призначення субсидій, чим вчинило протиправну бездіяльність. 
Вважаючи такі дії та бездіяльність відповідачів протиправними, ОСОБА_3 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за суб`єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду у порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. 
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». 
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 2 ст. 4. та п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції). 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Судами вірно встановлено, що КП «Харківські теплові мережі» є комунальним підприємством, належить до комунальної власності територіальної громади м. Харкова та не здійснює владних управлінських функцій, а тому не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України. При цьому, спірні правовідносин між сторонами виникли з приводу реалізації договірних відносин щодо отримання та оплати позивачем комунальних послуг з теплопостачання.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 55 та ч. 1 ст. 63 Господарського кодексу України, Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) комунальне підприємство, створене органом місцевого самоврядування, є господарською організацією, учасником господарських відносин, що діє на основі комунальної власності територіальної громади.
Отже, позов ОСОБА_3 в частині вимог про: визнання протиправною діяльності та зобов'язання КП «Харківські теплові мережі» зробити перерахунок за свої послуги відповідно до ст. 3, 5 Закону № 2195-IV і повернути на рахунок позивача 2 666,41 грн; зобов'язання КП «Харківські теплові мережі» та ПАТ «Мегабанк» припинити надавати громадянам недостовірну інформацію не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за характером правовідносин і з урахуванням суб'єктивного складу сторін цей спір не є публічно-правовим.
Згідно з ч. 1 ст. 19 ЦПК України до компетенції судів щодо розгляду в порядку цивільного судочинства справ відносить справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, правильно відмовив у відкритті провадження в частині зазначених вище вимог та роз'яснив позивачу його право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Водночас, судами першої та апеляційної інстанції помилково відмовлено у відкритті провадження в частині вимог ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності Управління, з огляду на таке.
За приписами п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що дії та бездіяльність державного органу можуть бути оскаржені особою, яка вважає, що її права порушено.
Відповідно до п. 1 Типового положення про управління соціального захисту населення районної, районної у містах  Києві та Севастополі державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 1996 року № 461, Управління є місцевим органом державної виконавчої влади, що утворюється відповідно головою районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації і підпорядковується голові цієї адміністрації та Міністерству соціального захисту Автономної Республіки Крим, управлінню соціального захисту населення  обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності Управління є публічно-правовими і не пов'язані з реалізацією позивачем договірних відносин щодо отримання та оплати комунальних послуг з теплопостачання, а тому підлягають розгляду за нормами КАС України.
Таким чином, висновокДзержинського районного суду м. Харкова, з яким погодився й Харківський апеляційний адміністративний суд про відмову у відкритті провадження в цій частині вимог, є помилковим.
За приписами п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій частково і передати справу в цій частині для продовження розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є, зокрема, порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, які перешкоджає подальшому провадженню у справі.
На підставі зазначеного Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що ухвали Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року підлягають скасуванню в частині відмови у відкритті провадження щодо вимог позивача про визнання протиправною бездіяльності Управління, а справа в цій частині - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду. В решті ухвали Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року - залишенню без змін.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року - задовольнити частково.
Ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року - скасувати в частині відмови у відкритті провадження щодо вимог ОСОБА_3 доУправління праці та соціального захисту населення адміністрації Шевченківського району Харківської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, а справу направити до Дзержинського районного суду м. Харкова для продовження розгляду в цій частині.
В решті ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 07 серпня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач   І.В. Саприкіна
Судді:                                    
Н. О. Антонюк   Л. М. Лобойко 
С. В. Бакуліна   Н. П. Лященко
В. В. Британчук   О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима    Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков   В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко   О. Г. Яновська
В.С. Князєв