ПОСТАНОВА
Іменем України

10 липня 2018 року 
Київ
справа №818/1511/17
адміністративне провадження №К/9901/47597/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Усик Наталії Андріївни, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, Державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного Олександра Анатолійовича про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу та припису за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Кунець О.М. від 21 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Катунова В.В., Ральченка І.М., Бершова Г.Є. від 20 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2017 року ОСОБА_2 звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - начальник ГУ Держгеокадастру у Сумській області), державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного О.А., начальника ГУ Держгеокадастру у Сумській області Усик Н.А., у якому просить:
- визнати протиправними дії державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Сумської області Погрібного О.А. щодо проведення перевірки відносно ОСОБА_2;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 20 липня 2017 року № 484-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності»;
- визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17, прийнятий за наслідками проведення повторної перевірки.
Свої вимоги позивач мотивує тим, що у ГУ Держгеокадастру в Сумській області були відсутні підстави для проведення повторної перевірки, оскільки такий вид перевірки не передбачено чинним законодавством. Зазначає, що під час перевірки, здійсненої державним інспектором, не було проінформовано позивача про те, що здійснюється перевірка. Обставини, викладені в акті, як стверджує позивач, не відповідають фактичним обставинам. Зазначає, що перевірка здійснена із порушенням норм законодавства щодо підстав та порядку проведення перевірок, а саме - всупереч вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Також, позивач посилається на те, що перевірка проведена у відсутності підстав, які надають право проведення перевірок, визначених Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким встановлений до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, окрім підстав, зазначених у цьому Законі.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на час винесення спірного наказу та проведення перевірки, законодавцем не було розроблено та затверджено окрему процедуру та порядок здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства. На даний час питання врегульовані виключно нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно, на спірні правовідносини поширюються положення Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Крім того, суди вказують на ряд процедурних порушень, допущених при прийнятті оскаржуваних актів ГУ Держгеокадастру у Сумській області.
Не погоджуючись з постановами Сумського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ГУ Держгеокадастру у Сумській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та відмовити у задоволенні позову.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій до спірних правовідносин мали застосувати спеціальний закон - «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який наділяє державних інспекторів у цій сфері повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, відтак, положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до спірних правовідносин не застосовуються, оскільки перевірці підлягав не суб'єкт господарювання, а об'єкт - земельна ділянка. 
Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Сумській області, у якому зазначається про законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом начальника ГУ Держгеокадастру в Сумській області від 07 червня 2017 року № 326-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства стосовно земельної ділянки на території Московської сільської ради Липоводолинського району, перевірку у період з 09 червня 2017 року по 15 червня 2017 року доручено провести державному інспектору Погрібному О.А.
16 червня 2017 року державним інспектором Погрібним О.А. було проведено перевірку та складено акт № 326/0/92-17-ДК/344/АП/09/01/-17 від 16 червня 2017 року. Зі змісту акта слідує, що в ході проведеної перевірки державний інспектор Погрібний О.А. встановив, що на земельній ділянці, що належить громадянці ОСОБА_2 на праві приватної власності, відсутні межові знаки. 
У зв'язку із виявленими порушеннями, державним інспектором було винесено припис від 16 червня 2017 року № 326/0/92-17-ДК/0100/Пр/03/01/-17 та зобов'язано ОСОБА_2 вжити заходів щодо відновлення межових знаків в строк до 14 липня 2017 року.
20 липня 2017 року ГУ Держгеокадастру в Сумській області було винесено наказ № 484-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства шляхом проведення повторної перевірки в період з 21 липня 2017 року по 28 липня 2017 року стосовно земельної ділянки, яку використовує ОСОБА_2, яку було доручено провести державному інспектору Погрібному О.А.
Зі змісту наказу від 20 липня 2017 року судами попередніх інстанцій встановлено, що повторна перевірка проводилась у зв'язку з необхідністю перевірки виконання вимог приписів державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель від 16 червня 2017 року № 326/0/92-17-ДК/0100/Пр/03/01/-17.
Державний інспектор Погрібний О.А. на підставі наказу від 20 липня 2017 року № 484-ДК провів повторну перевірку, про що склав акт від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17-ДК/490/АП/09/01/-17, у якому зазначено, що ОСОБА_2 самовільно без правовстановлюючих документів обробила земельну ділянку площею 1,78 га, що межує з належною їй на праві власності земельною ділянкою. Також зазначено, що на час обстеження на самовільно зайнятій ділянці знаходяться посіви гречки та кукурудзи.
Крім того, 28 липня 2017 року було складено акт обстеження земельних ділянок № 484/0/92-17ДК/96/АО/10/01/-17, у якому міститься інформація, аналогічна тій, що визначена у вищезазначеному акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки.
28 липня 2017 року ГУ Держгеокадастру в Сумській області винесено припис № 484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17, у якому зобов'язано ОСОБА_2 у строк до 25 серпня 2017 року усунути виявлені під час перевірки порушення.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Сумського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи були оскаржувані дії та рішення ГУ Держгеокадастру у Сумській області, зокрема, прийняті у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення винесені на законних підставах.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Так, відповідно до статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з положеннями статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: 
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; 
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; 
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: 
проведення перевірок; 
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; 
участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; 
розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; 
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. 
Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: 
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; 
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, оскаржуваним наказом ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 20 липня 2017 року № 484-ДК призначено проведення повторної перевірки стосовно дотримання вимог земельного законодавства, зокрема, ОСОБА_2 За результатами проведеної перевірки складено два акта - акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17-ДК/490/АП/09/01/-17 та акт обстеження земельних ділянок від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17ДК/96/АО/10/01/-17. Крім того, винесено припис від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17-ДК/0179/Пр/03/01/-17.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що акт обстеження земельних ділянок від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17ДК/96/АО/10/01/-17 складено за формою, визначеною у додатку 4 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104, який втратив чинність згідно наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24. У свою чергу, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 28 липня 2017 року № 484/0/92-17-ДК/490/АП/09/01/-17 складено за формою, визначеною у додатку до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424, який втратив чинність 20 січня 2017 року на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 січня 2017 року № 24. Тобто на дату проведення перевірки (28 липня 2017 року) нормативно-правові акти, відповідно до яких було проведено перевірку та складено акти перевірки втратили чинність.
При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання та були скасовані у зв'язку з невідповідністю їх Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
При цьому, Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. У числі органів, на яких не поширюється дія даного Закону, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено (статті 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»). 
Відповідно до частин третьої-четвертої статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.
Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ГУ Держгеокадастр у Сумській області не виконано вимоги щодо погодження проведення перевірки. Крім того, відповідачем не дотримано інших вимог, зокрема, визначених у статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання, не ознайомлено суб'єкта господарювання з актом перевірки тощо.
На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій з приводу того, що відповідач здійснив перевірку із суттєвим порушенням встановленої законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» процедури, наслідком чого є визнання протиправними рішень. прийнятих за результатами такої перевірки.
Стосовно доводів скаржника про те, що перевірка здійснена щодо об'єкта - земельної ділянки, а не суб'єкта господарювання, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 2 у системному зв'язку зі статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державному контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою. 
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, в наказі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 20 липня 2017 року № 484-ДК призначено проведення повторної перевірки стосовно дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_2 Стосовно останньої складено акти перевірки та припис. Разом з тим, будь-якого посилання на те, що перевірка проводиться щодо суб'єкта господарювання у вказаних актах не міститься.
У зв'язку з цим, при оформлені результатів перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель ОСОБА_2, як фізичною особою, ГУ Держгеокадастру у Сумській області мало керуватися Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2017 року № 6 (далі - Інструкція № 6).
Дана Інструкція визначає порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення.
Пунктом 1 Інструкції № 6 передбачено, що у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке КУпАП передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення. Протокол про адміністративне правопорушення є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності (статті 256, 268, 283 КУпАП, розділ ІІІ Інструкції № 6). 
Колегія суддів зауважує, що визнання особи винною у вчиненні порушення вимог законодавства щодо охорони та використання земель, відповідальність за яке передбачена КУпАП, може здійснюватися виключно за наслідками розгляду та вирішення справи про адміністративне правопорушення.
Зі змісту складених за результатами перевірки актів, суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_2 порушила вимоги земельного законодавства, зокрема, самовільно зайняла земельну ділянку, за що статтею 188-5 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність. Разом з тим, ГУ Держгеокадастру у Сумській області не складало протокол про адміністративне правопорушення та не здійснювало розгляд справи про адміністративне правопорушення, у зв'язку з чим відсутні підстави для покладення на ОСОБА_2 зобов'язання щодо усунення вказаних порушень земельного законодавства.
З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель проведена ГУ Держгеокадастр у Сумській області із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування актів, складених за наслідками такої перевірки.
Колегія суддів також акцентує увагу, що здійснення ГУ Держгеокадастр у Сумській області перевірки на підставі нормативно-правових актів, які втратили чинність, та недотримання під час її здійснення вимог чинного законодавства, порушує один із складових принципу верховенства права - принцип правової визначеності. 
Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010, одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки. 
У рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) висловив правову позицію, відповідно до якої принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Крім того, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  М.І. Гриців                                                                              
                                                                                                     Н.В. Коваленко