ПОСТАНОВА
Іменем України

16 серпня 2018 року 
Київ
справа №285/2343/14-а
адміністративне провадження №К/9901/20509/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І., 
суддів: Анцупової Т.О., Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., -
розглянув у порядку письмового провадження справу за заявою ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2016 року у справі за його позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області (далі - Міськрада) про визнання протиправними дій та недійсним рішення, -
встановив:
У червні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області з позовом до Міськради, у якому просив:
- визнати протиправними дії Міськради щодо підготовки та прийняття нею рішення від 20 березня 2014 року № 557 «Про передачу у власність, користування земельних ділянок та про інші питання земельних відносин» (далі - рішення №  557) у частині скасування пункту 4.2 рішення цієї ради від 17 грудня 2009 року №  590 «Про передачу у власність земельних ділянок та про інші питання земельних відносин» (далі - рішення № 590), яким ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 2,1095  га за адресою: АДРЕСА_1;
- визнати недійсним пункт 25 рішення Міськради №  557 у частині скасування пункту 4.2 рішення №  590 цієї ради про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 2,1095 га за адресою: АДРЕСА_1.
Новоград-Волинський міськрайонний суд Житомирської області постановою від 01 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року, позов задовольнив. Визнав протиправними дії Міськради та недійсним пункт 25 її рішення № 557 у частині скасування пункту 4.2 рішення № 590.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 вересня 2016  року скасував постанову Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 01 липня 2015 року, ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року та закрив провадження у справі. 
Закриваючи провадження у справі, касаційний суд зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що, спір, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянута за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
За таких обставин, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Вищого адміністративного суду України і подав заяву про її перегляд Верховним Судом України з передбаченої пунктом 2 частини першої статті 237 КАС (у редакції, чинній на час подання заяви про перегляд) підстави неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції положень статті 17 КАС, що, на думку заявника, підтверджується ухвалами Вищого адміністративного суду України від 04 червня 2008 року, 20  листопада 2014 року, 14 червня 2016  року (справи №№  К-24347/07, К/9991/79879/12, К/800/36069/15). У заяві покликається на порушення судами касаційної інстанції встановленої законом юрисдикції щодо розгляду справ у спорах цієї категорії.
Верховний Суд України ухвалою від 23 грудня 2016 року відкрив провадження у цій справі.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017  року №  2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Відповідно до підпунктів 1,  7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону № 2147-VIII Верховний Суд України розпорядженням від 12 січня 2018 року №  20/0/19-18 заяву ОСОБА_1 та справу передав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. 
За підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС у новій редакції заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 лютого 2018 року для розгляду заяви ОСОБА_1 визначено суддю-доповідача ОСОБА_2 та колегію суддів.
Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді від 13 серпня 2018 року визначено розгляд заяви провести колегією суддів у складі п'яти суддів.
В аспекті заявленого неоднакового правозастосування Верховний Суд перевірив матеріали справи і дійшов висновку про таке.
Суди у справі, про перегляд рішення в якій заявлено вимогу, встановили, що відповідно до договору купівлі-продажу від 21 серпня 2009 року ОСОБА_1 придбав нежитлові «Будівлі кормокухні «Є», «Свинарника «Ддд1»» та «Свинарника «Ггг1г11»», що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, Житомирська область.
Пунктом 4.2 рішення № 590 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки для передачі їх в оренду та зобов'язати укласти попередні договори оренди у відповідності до вимог Положення про оренду земельних ділянок у м. Новоград-Волинському та Порядку встановлення розмірів орендної плати за земельні ділянки по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 2,1095 га для обслуговування нежитлових будівель з уточненням меж та площі земельної ділянки.
На виконання зазначеного рішення 17 листопада 2011 року Міськрада та позивач уклали попередній договір оренди землі № 14 про передачу в строкове платне користування земельної ділянки по АДРЕСА_1 та визначили орендну плату у розмірі 3% від нормативної грошової оцінки (1641612,90 грн).
23 вересня 2013 року ОСОБА_1 уклав договір з товариством з обмеженою відповідальністю «Геозвягель» на виконання комплексу робіт по розробці технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки у натурі в м. Новограді-Волинському на вул. Пархоменка, 112 та 12 лютого 2014 року згідно з актом прийому-здачі виконаних робіт отримав технічну документацію. 
Протокол визначення та погодження зовнішніх меж земельної ділянки в натурі погоджено заступником міського голови, заступником начальника управління Держземагентства у Новоград-Волинському районі, висновок про наявність обмежень та погодження технічної документації із землеустрою підписано начальником управління містобудування, архітектури та земельних відносин головним архітектором міста та заступником начальника управління Держземагентства у Новоград-Волинському районі.
Однак Міськрада пунктом 25 рішення № 557 скасувала пункт 4.2 рішення №  590 щодо надання дозволу ОСОБА_1 на виготовлення технічної документації із землеустрою, розірвала попередній договір оренди та зарахувала вказану земельну ділянку до земель запасу житлової та комунальної забудови.
Приймаючи зазначене рішення Міськрада врахувала акт обстеження земельної ділянки на вул. Пархоменка, 112 від 21 листопада 2013 року та керувалась статтею 22 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій», статтею 141 Земельного кодексу України (далі - ЗК), Податковим кодексом України.
За правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ згідно із пунктом 1 частини другої статтею 17 КАС в редакції, чинній на час подання позову, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС в редакції, чинній на час подання позову, зазначається як орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. 
Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. 
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права і обов'язки.
Виходячи з положень статей 13, 14 Конституції України, статей 177, 181, 324, глави 30 ЦК України, статті 148 Господарського кодексу України (далі - ГК), земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
Відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК, в редакції чинній на час виникнення спірних відносин, право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Згідно зі статтями 122 та 123 цього Кодексу вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. 
З огляду на положення наведених вище приписів законодавства, за наслідками вирішення питання відповідними органами щодо передачі земельних ділянок у власність або користування із земель державної чи комунальної власності виникають конкретні права та обов'язки фізичних та юридичних осіб та правовідносини у зв'язку з їх реалізацією. 
Водночас за правилами частини першої статті 123 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, рішення про надання земельних ділянок державної власності у користування здійснюється, зокрема, на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, встановлених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого уповноваженим органом відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно із частиною другою статті 123 ЗК особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених статтею 122 ЗК. 
Отже, для передачі земельної ділянки в користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів для отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; за наслідками розгляду цього питання відповідний орган дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову в його наданні. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом, спрямованим на набуття, зміну або припинення прав та обов'язків сторін в орендних правовідносинах.
Така правова позиція щодо застосування указаних норм права наведена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року (справа №  922/864/17), з урахуванням якої у цій справі суд дійшов висновку оскаржуване розпорядження Краснокутської райдержадміністрації на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для подальшого її передачі в оренду, приймалось райдержадміністрацією під час здійснення нею владних управлінських функцій відповідно до статті 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)». У спірних відносинах відповідач-2 реалізовував свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності. Отже, спір у цій справі підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
З огляду на викладене, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про те, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
У цій справі Міськрада скасувала своє ж рішення, прийняте нею у межах наданих їй законом повноважень щодо передачі земельних ділянок у власність чи користування. Рішення, яке було скасоване, - рішення № 590, стосувалося питання надання дозволу позивачу на виготовлення технічної документації із землеустрою на певну конкретно-визначену земельну ділянку, на якій знаходилися належні йому на праві власності нерухомі об'єкти.
На дату скасування це рішення повністю не було реалізованим. На підставі рішення №  590 ОСОБА_1Ю не набув права власності чи користування земельною ділянкою, щодо якої належало виготовити технічну документацію із землеустрою. Не змінилося правове відношення щодо цієї земельної ділянки й після укладення попереднього договору між Міськрадою і позивачем про її оренду, тривалого фактичного користування нею позивачем, або дій останнього, спрямованих на реалізацію дозволеного виготовлення технічної документації, оскільки загалом ці дії не призвели до правомірного набуття права власності чи користування нею на підставі та у порядку, встановлених статтями 122, 123 ЗК.
Оминаючи оцінку законності Рішення № 557 про скасування рішення №  590 у частині, з'ясування і встановлення якої (законності) не є предметом цього перегляду справи, слід визнати, що ухвалення рішення про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо земельної ділянки і наступне рішення про його скасування за умови, що первинне рішення не вичерпало своєї дії, є тими актами органу місцевого самоврядування, які ухвалюються в межах його владних повноважень у галузі земельних відносин, до яких, серед іншого, належить здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержання земельного та екологічного законодавства. У разі виникнення спору щодо їх законності чи правильності контрольних дій органу місцевого самоврядування в означених відносинах, на його розв'язання має поширюватися юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, заяву ОСОБА_1 слід визнати прийнятною і такою, що підлягає задоволенню. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2016 року не може залишатися в силі, а підлягає скасуванню з передачею справи на розгляд до суду касаційної інстанції, під час якого слід постановити судове рішення з урахуванням наведених вище висновків Верховного Суду.
Керуючись підпунктами 1, 7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ, статтями 241- 243 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
постановив:
Заяву ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2016 року скасувати, а справу передати до суду касаційної інстанції для продовження касаційного розгляду.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий                                                                       М.І.  Гриців
Судді:                                        Т.О. Анцупова
                                        Я.О.  Берназюк
                                        Н.В.  Коваленко
                                                                                          В.М. Кравчук