ПОСТАНОВА
Іменем України

12 червня 2018 року 
м. Київ
справа №125/595/17
адміністративне провадження №К/9901/3125/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 

за участю секретаря судового засідання: Кочерги В.П.

учасники судового процесу:

представника позивача Якименко-Шевчук Ю.О.
представника відповідача Чоловського О.М.

розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Приватної агрофірми «Вікторія» на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року (головуючий суддя Смілянець Е.С., судді: Залімський І.Г., Сушко О.О.) у справі №125/595/17 за позовом Приватної агрофірми «Вікторія» до Каришівської сільської ради Барського району Вінницької області, треті особи: СТОВ «Подільська зоря», ТОВ «Агрофірма Шаргород» про визнання протиправним та скасування рішення сесії, -

ВСТАНОВИВ:

У березні 2017 року ПАФ "Вікторія" звернулася в суд з позовом до Каришівської сільської ради Барського району Вінницької області, в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення позачергової 15 сесії 7 скликання Каришківської сільської ради від 2 лютого 2017 року «Про надання дозволу на укладення договору на управління спадковим майном, між Каришківською сільською радою та Сільськогосподарським товариством з обмеженою відповідальністю «Подільська зоря».

В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що предметом спірного рішення є земельні ділянки (паї), загальною площею 62,1824 га, що знаходяться на території Каришківської сільської ради, які належать на праві приватної власності фізичним особам - 36 громадянам, а тому прийнявши таке рішення, відповідач вийшов за межі своїх повноважень та порушив вимоги закону - розпорядився землями приватної власності. Земельні ділянки не визнані відумерлою спадщиною, і за змістом Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Крім того, вказаним рішенням управителем визначено Товариство в той час, як за змістом ст.1285 Цивільного кодексу України управителем може бути тільки сільська, селищна, міська рада за місцезнаходженням земельної ділянки.

Постановою Барського районного суду Вінницької області від 16 червня 2017 року позов задоволено у повному обсязі.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення позачергової 15 сесії 7 скликання Каришківської сільської ради від 02 лютого 2017 року «Про надання дозволу на укладення договору на управління спадковим майном, між Каришківською сільською радою та СТОВ «Подільська зоря» в частині передачі ділянок ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 (дві зем. ділянки № НОМЕР_1 пл. 1,7882 га та № НОМЕР_2 пл. 1,8349 га), ОСОБА_15,ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19 (дві зем. ділянки № НОМЕР_3 пл. 1,9321 га та б/н пл. 2,2932 га), ОСОБА_20, ОСОБА_21, всього 21 земельна ділянка. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що згідно рішення позачергової 15 сесії 7 скликання Каришківської сільської ради «Про надання дозволу на укладення договору на управління спадковим майном, між Каришківською сільською радою та СТОВ «Подільська зоря» від 2 лютого 2017 року, сільська рада вирішила: 1. З метою утримання (догляду) та збереження спадкового майна, а саме не успадкованих земельних ділянок часток (паїв) на загальну площу 62,1824 га, що знаходиться на території Каришківської сільської ради, які залишилися після смерті фізичних осіб, відповідно до Списку №1, передати ТОВ «Подільська зоря». 2. Доручити сільському голові ОСОБА_22 укласти договір на управління спадщиною між Каришківською сільською радою та ТОВ «Подільська зоря».

Предметом спору у даній справі є правомірність рішення Ради щодо передачі в користування земельних ділянок (паїв), загальною площею 62,1824 га, що знаходяться на території Каришківської сільської ради, які належать на праві приватної власності фізичним особам.

Судами встановлено, що частина земельних ділянок, з приводу яких прийнято оспорюване рішення, знаходяться в оренді у Приватній агрофірмі «Вікторія», а 15 земельних ділянок - в оренді ТОВ «Агрофірма Шаргород».

Суд першої інстанції зазначив, що Каришківською сільською радою прийнято протиправне рішення, яке порушує право власності на землю окремих громадян, а також порушує діюче, на час його прийняття, право оренди ПАФ «Вікторія» та ТОВ «Шаргород».

Апеляційний суд вказав, що під час прийняття рішення судом першої інстанції та скасування оскаржуваного рішення відповідача, не було враховано ту обставину, що не всі з перелічених 36 земельних ділянок на момент прийняття рішення були об'єктом чинних договорів оренди та як наслідок не могли передаватися у оренду в рамках управління спадковим майном.

21 земельна ділянка на момент їх передачі були об'єктом чинного договору оренди (копії яких наявні в матеріалах справи), а тому не могли передаватися сільською радою у повторну оренду. По трьом земельним ділянкам договори оренди підписані вже після смерті їх власників, від їхнього імені, що є неможливим та свідчить про їх нікчемність, а тому апеляційний суд вказав, що земельні ділянки вказаних осіб могли передаватися у оренду відповідачем як управителем спадкового майна, оскільки такі земельні ділянки не обтяжені правом користування за іншим договором оренди. Щодо інших земельних ділянок суд зазначив, що факт користування земельними ділянками не підтверджений договорами оренди належної форми із відповідною реєстрацією права користування земельною ділянкою на підставі договору оренди.

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі. 

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу, що рішення відповідача прийнято з порушенням ст.1285 Цивільного кодексу України, оскільки управителем може бути тільки сільська, селищна, міська рада за місцезнаходженням земельної ділянки, а перекладання обов'язків управителя спадщиною, до складу якої входить земельна ділянка від місцевої ради до інших осіб не передбачено законом. Крім того, відповідачем жодних дій щодо охорони спадкового майна не здійснювалося, а тому відсутні правові передумови до прийняття оспорюваного рішення. На думку скаржника, апеляційний суд ототожнив поняття договору оренди та договору управління спадковим майном.

У відзивах на касаційну скаргу, Каришівська сільська рада та третя особа, посилаючись на відсутність у позивача права на оскарження рішення суду апеляційної інстанції, просять закрити касаційне провадження у справі або відмовити у її задоволенні. Відсутність права на касаційне оскарження відповідачем та третьою особою мотивовано тим, що постановою апеляційного суду скасовано рішення Ради в частині земельних ділянок, які перебували в оренді у позивача та ТОВ «Агрофірма Шаргород», щодо інших 15 земельних ділянок питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки позивача не вирішувались.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановлювали наявність та дійсність договорів оренди земельних ділянок, і як наслідок правомірність їх передачі в оренду. Тобто, скасування спірного рішення судами обґрунтовано його неправомірність з точки зору порушення прав позивача та іншого товариства на користування земельними ділянками. Фактично, судами встановлювалась і належність земельних ділянок до спадкового майна.

Проте, суди не звернули увагу, що предметом спору не є безпосередньо Договір на управління спадщиною. Позивачем не ставляться вимоги щодо його розірвання (нікчемності, недійсності), не ставляться й вимоги щодо правомірності набуття третьою особою права користування земельними ділянками. Крім того, слід зазначити, що Договір на управління спадщиною не є адміністративним договором, укладається за правилами Цивільного кодексу України, між сторонами по договору відсутні відносини влади і підпорядкування. Крім того, для вирішення питання щодо відповідності Договору вимогам законодавства, суд повинен з'ясувати наявність спадщини, відсутність спадкоємців, що також свідчить, що за своєю суттю цей договір є цивільно-правовим.

Проте, суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 26 та статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7рп/2009 ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

Як встановлено судами, на підставі спірного рішення Каришівської сільської ради Барського району Вінницької області, яке є ненормативним правовим актом, укладено договір управління спадковим майном і у СТОВ «Подільська зоря» вже виникли правовідносини щодо права користування землею, тобто певні правові наслідки.

Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності (користування) на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) в порядку адміністративного судочинства.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, чинній на час прийняття рішення).

У ч. 1 ст. 2 КАС України (у зазначеній редакції) завданням адміністративного судочинства визначено захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України у згаданій редакції).

Згідно з ч. 2 ст. 4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановлений законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних  категорій судів.

Механізм визнання права власності (права користування) на той чи інший об'єкт за певним суб'єктом визначений Цивільним кодексом України.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.

Частиною першою статті 1 Господарського процесуального кодексу України, чинного на час ухвалення судових рішень, було передбачено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Отже, позивач не позбавлений можливості звернутися за захистом своїх цивільних (господарських) прав до суду господарської юрисдикції.

Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 24 січня 2017 року у справі №815/6165/14, і підтримано Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 396/2550/17 (провадження №11-112апп18), від 13 березня 2018 року у справі №461/14599/13-а (провадження №11-101апп18), від 21 березня 2018 року у справі №802/1792/17-а (провадження №11-109апп18), від 21 березня 2018 року по справі №809/1946/15 (провадження №11-95апп18).

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до частини третьої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1). Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Доводи відповідача та третьої особи у відзивах на касаційну скаргу на відсутність у позивача права на касаційне оскарження постанови апеляційного суду є безпідставними, оскільки за змістом статті 328 КАС України позивач, як учасник справи, має право на касаційне оскарження судового рішення. Посилання ж на те, що спірним рішенням ради щодо 15 земельних ділянок не вирішено питання про права, свободи та інтереси Приватної агрофірми «Вікторія» не може бути підставою для позбавлення позивача у цій справі права на касаційне оскарження, проте правова оцінка таким доводам може бути надана лише повноважним судом.

Керуючись статтями 344, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватної агрофірми «Вікторія» задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року та постанову Барського районного суду Вінницької області від 16 червня 2017 року скасувати.

Провадження у справі закрити.

Роз'яснити Приватній агрофірмі «Вікторія», що розгляд таких справ віднесено до юрисдикції господарських судів.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 13 червня 2018 року.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду