П О С Т А Н О В А
Іменем  України

28 березня 2018 року
м. Київ                                                                      

Справа № П/9901/370/18
Провадження № 11-77заі18  

Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року (суддя Анцупова Т.О.) у справі 
№ П/9901/370/18 за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Президент України, депутат ВРУ ОСОБА_4, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії і
ВСТАНОВИЛА:
У січні 2018 року ОСОБА_3 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, в якому просила: 
- визнати незаконною бездіяльність відповідача у питанні подолання «кнопкодавства» - неперсонального голосування народних депутатів України за законопроекти; 
- зобов'язати ВРУ усунути бездіяльність і вчинити дії щодо встановлення біометричної системи ідентифікації та голосування депутатів за відбитком пальців руки;
- зобов'язати відповідача усунути бездіяльність та розглянути проект Закону щодо накладення стягнення на народного депутата за порушення вимог щодо особистого голосування, зареєстрований 30 січня 2015 року за № 1895 (далі - проект Закону);
- стягнути з ВРУ на її користь морально-матеріальну шкоду у розмірі однієї заробітної плати народного депутата України ОСОБА_4 для відновлення здоров'я малорухомого інваліда.
Позовну заяву мотивовано тим, що ВРУ порушує вимоги частини третьої статті 84 Конституції України щодо особистого голосування народних депутатів України. Зокрема, Закон України від 01 лютого 2011 року № 2952-VI «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 року № 4651-VI, Закон України від 28 грудня 2014 року 
№ 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» були прийнятті шляхом використання карток відсутніх народних депутатів України. При цьому позивач послалася на положення пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 
25 листопада 1997 року № 6-зп та пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 1998 року № 11-рп/98, в яких міститься офіційне тлумачення змісту частини другої статті 55 та частини третьої статті 84 Конституції України відповідно. 
Не погоджуючись із зазначеними діями народних депутатів України, в тому числі лідера Радикальної партії ОСОБА_4, за партію якого вона віддала свій голос на виборах до ВРУ, позивач оскаржує бездіяльність ВРУ в питанні подолання «кнопкодавства» та в процедурі розгляду (тривалого невключення до порядку денного пленарного засідання) проекту Закону.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 
15 січня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Це рішення мотивоване тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій; бездіяльність відповідача у питанні подолання «кнопкодавства» не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивача, а права та свободи, які не є індивідуально вираженими, не підлягають судовому захисту в порядку адміністративного судочинства.
Крім цього, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що оскільки відповідно до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), розгляд законопроекту є стадією законотворчого процесу, а виконання окремих стадій цього процесу віднесено до компетенції ВРУ, яка у вказаних правовідносинах здійснює нормотворчу діяльність і не виконує владних управлінських функцій, то юрисдикція адміністративного суду не поширюється на спори про визнання протиправною бездіяльності ВРУ в рамках процедур законотворчого процесу. До того ж, оскільки заявлені ОСОБА_3. вимоги про визнання бездіяльності ВРУ протиправною та зобов'язання вчинити дії не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, то вимога про відшкодування морально-матеріальної шкоди, яка є похідною від цих вимог, згідно з частиною п'ятою статті 21 КАС України окремому розгляду в порядку адміністративного судочинства також не підлягає.
З огляду на це заяву ОСОБА_3. суд визнав такою, що не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
ОСОБА_3 не погодилася з таким рішенням і подала апеляційну скаргу, в якій зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції та просить скасувати зазначене рішення і направити справу на новий розгляд.
У відзиві на скаргу представник ВРУ зазначає, що Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, наведені позивачем обставини апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції. 
Справу розглянуто в порядку письмового провадження на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення цієї скарги.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої). 
Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії (пункт 2). 
На підставі частин другої й шостої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою 
статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої 
статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. 
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів. 
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. 
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. 
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України). 
Вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_3 оскаржує бездіяльність ВРУ в процедурі розгляду (тривалого невключення до порядку денного пленарного засідання) проекту Закону. 
Розділом IV Регламенту врегульовано питання законодавчої процедури, стадіями якої є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, прийняття закону, його підписання та оприлюднення.
Положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Згідно із статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються ВРУ позачергово.
ВРУ здійснює законодавчу владу самостійно, без участі громадян чи інших органів державної влади на підставі делегованих народом України повноважень.
З огляду на зазначене фізичні та юридичні особи не є безпосередніми учасниками публічно-правових відносин, які виникають під час здійснення ВРУ законотворчої діяльності, а тому й не можуть оскаржувати до адміністративного суду той чи інший закон України, а також окремі стадії законотворчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції ВРУ.
Таким чином, наведені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку, що оскаржувана ухвала Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року є незаконною.
Відповідно до частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи те, що Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального і процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 підлягає залишенню без задоволення.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 321, 322 і 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 
15 січня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач   О.С. Золотніков
 
Судді:                            Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко
 
С.В. Бакуліна Л.І. Рогач
 
В.В. Британчук   І.В. Саприкіна
 
Д.А. Гудима   О.М. Ситнік
 
В.І. Данішевська О.С. Ткачук
 
О.Р. Кібенко       В.Ю. Уркевич
 
В.С. Князєв  О.Г. Яновська
 
Л.М. Лобойко                                                         
Повний текст постанови підписано 18 квітня 2018 року.