ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
06.02.2018 | |
м. Київ
№ К/9901/4856/18
№  2а-3100/11/2170 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Гімона М.М.,
суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л., 

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2012 року (головуючий суддя - Ковбій О.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2015 року (головуючий суддя - Домусчі С.Д., судді - Вербицька Н.В., Кравець О.О.,), 
у адміністративній справі № 2а-3100/11/2170 за позовом ОСОБА_1 до Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області (далі - Скадовська РДА Херсонської області), ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про скасування розпоряджень,

В С Т А Н О В И В:
20 жовтня 2010 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- частково скасувати розпорядження голови Скадовської районної РДА Херсонської області № 294 від 8 травня 2008 року про дозвіл на виготовлення технічної документації щодо відведення у власність земельних ділянок на ведення особистих селянських господарств на території Красненської сільської ради громадянам ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4;
- частково скасувати розпорядження голови Скадовської РДА Херсонської області № 341 від 12 червня 2008 року про дозвіл на виготовлення технічної документації щодо відведення у власність земельних ділянок на ведення особистих селянських господарств на території Красненської сільської ради громадянам ОСОБА_5, ОСОБА_6;
- частково скасувати розпорядження голови Скадовської РДА Херсонської області № 425 від 18 серпня 2008 року про затвердження технічної документації щодо складання державного акту на право приватної власності на земельні ділянки загальною площею 8,5 га. на ведення особистих селянських господарств на території Красненської сільської ради громадянам ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6

В обґрунтування позову зазначила, що вона є власником приміщення корівника, розташованого за адресою: 0,75 км. на захід від села Красне, Скадовського району, Херсонської області (будівля без номеру), займається сільськогосподарським виробництвом, у зв'язку з чим 20 червня 2008 року звернулася з заявою до голови Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області про надання в оренду земельної ділянки площею 10 га для обслуговування корівника на території Красненської сільської ради. Листом відділу земельних ресурсів у Скадовському районі від 4 серпня 2008 року № 01-05/399-1, її повідомлено, що надання вказаної земельної ділянки можливо після винесення в натурі земельних ділянок загальною площею 16,0 га, які надаються у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства на підставі розпорядження голови районної державної адміністрації від 12 червня 2008 року № 361 «Про дозвіл на виготовлення технічної документації». Після отримання громадянами, які зазначені у розпорядженні, земельних ділянок можливо буде визначити площу земельної ділянки, яку можна буде надати їй для обслуговування корівника. Вважає, що земельні ділянки надані відповідачам у власність спірними рішеннями, відносяться до земель сільськогосподарського призначення, та є пасовищами, а тому відповідно до статті 34 Земельного Кодексу України передаються громадянам в оренду, а не у власність. У зв'язку з тим, що вона має намір займається сільськогосподарським виробництвом (розведення великої рогатої худоби - 200 голів), вважає, що її права як сільськогосподарського виробника порушені оскільки, відповідно до ДБН Б.2.4-4-97, п.4.24 ДБН 360-92, їй необхідна земельна ділянка, площею 10 га біля корівника, яка надана у приватну власність іншим особам, що позбавляє її можливості взяти цю земельну ділянку в оренду та займатись розведенням великої рогатої худоби. 

Справа розглядалася судами неодноразово.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2012 року в задоволенні позову відмовлено.

Останньою ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2015 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині позовних вимог, пред'явлених до ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, і провадження закрито. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити. Зазначила, що вирішуючи позовні вимоги суди не дали правової оцінки зміні цільового призначення земельної ділянки та порушенню статті 34 Земельного Кодексу України. Крім того, не досліджено документи, які вона просила витребувати, а саме генеральний план території Красненської сільської ради та проект територіального розвитку ради, а тому неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи.    

Відповідач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався. 

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами встановлено, що рішенням Скадовського районного суду Херсонської області від 25 квітня 2008 року за ОСОБА_1 визнано право власності на приміщення корівника (будівля без номера), розташованого 0,75 км на захід від села Красне Скадовського району Херсонської області, яке зареєстроване в електронному реєстрів прав власності на нерухоме мано.

8 травня 2008 року розпорядженням Скадовської РДА Херсонської області № 294, та 12 червня 2008 року розпорядженням Скадовської РДА Херсонської області № 341, окрім інших, громадянам ОСОБА_7, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 наданий дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення селянських господарств.

20 червня 2008 року ОСОБА_1 подала до Скадовської РДА Херсонської області заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо надання в оренду земельної ділянки загальною площею 10.0 га., для утримання худоби в кількості 200 голів та обслуговування належного їй на праві власності, корівника, який розташований на території Красненької сільської ради (за межами населеного пункту).

4 серпня 2008 року відділ земельних ресурсів у Скадовському районі повідомив ОСОБА_1 про можливість розгляду поданої нею заяви після винесення в натурі (на місцевості) земельних ділянок площею 16,0 га., які надаються у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства на підставі розпорядження голови районної державної адміністрації від 12 червня 2008 року № 361 «Про дозвіл на виготовлення технічної документації».

18 серпня 2008 року розпорядженням Скадовської РДА Херсонської області № 425 «Про затвердження технічної документації», окрім інших, громадянам ОСОБА_7, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 затверджена технічна документація із землеустрою щодо складання державного акту на право приватної власності за земельні ділянки по 2,00 га. кожному, та передані у приватну власність ці земельні ділянки для ведення зазначеними особами селянського господарства (категорія земель - земля сільськогосподарського призначення, угіддя - пасовище) на території Красненської сільської ради.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірні розпорядження прийняті Скадовською районною державною адміністрацією Херсонської області у межах повноважень наданих законом. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду та закриваючи провадження в частині позовних вимог, пред'явлених до фізичних осіб,  дійшов висновку, що вони не є суб'єктами владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України, тому вимоги до них не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Щодо вимог до Скадовської РДА Херсонської області, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції.   

Отже, вирішуючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 

Однак, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».>

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, що діяла на час розгляду справи) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. 

Згідно з частиною першою статті 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. 

Відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Водночас, у справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності розпоряджень голови Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо відведення у власність земельних ділянок на ведення особистих селянських господарств на території Красненської сільської ради відповідачам та про затвердження технічної документації щодо складання державного акту на право приватної власності на ті самі земельні ділянки відповідачам. При цьому, на підставі зазначених розпоряджень, особами отримані державні акти на право власності на ці земельні ділянки, про що свідчить лист Комісії з проведення реорганізації Відділу Держкомзему у Скадовському районі від 11 січня 2012 року № 01-01/36.    

З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від          25 листопада 2015 року (справа № 339/113/14-а) та 11 жовтня 2016 року (справа № 21-2158а16). 

За правилами абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

При цьому за змістом абзацу другого цієї ж процесуальної норми порушення правил юрисдикції адміністративних судів є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

За таких обставин, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись статтями 345, 354, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2015 року скасувати.

Провадження у справі № 2а-3100/11/2170 за позовом ОСОБА_1 до Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про скасування розпоряджень закрити.

Роз'яснити позивачу право на звернення з цим позовом до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                    М.М. Гімон

 А.Ю. Бучик

                                                                                                    Л.Л. Мороз