Постанова
Іменем України
1 березня 2018 року
м. Київ
Справа № 461/12052/15-ц
Провадження № 14-14цс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача - Гудими Д. А.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Галицької районної адміністрації Львівської міської ради до ОСОБА_1 про зобов'язання до вчинення дій
за касаційною скаргою Галицької районної адміністрації Львівської міської ради на ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 жовтня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі: Струс Л. Б., Шандри М. М., Левика Я. А.
Учасники справи:
       позивач: Галицька районна адміністрація Львівської міської ради,
       відповідач: ОСОБА_1,
       третя особа без самостійних вимог на стороні позивача: Львівське комунальне підприємство «Княже місто».
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У грудні 2015 року Галицька районна адміністрація Львівської міської ради (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1. (далі - відповідач), в якому стверджувала, що у липні 2015 року відповідач без дозволу встановив дашок із металевого каркасу та пластикового покриття над входом у належну йому квартиру АДРЕСА_1 (далі - квартира) на рівні першого поверху, чим здійснив самовільне перепланування житлового будинку і жилого приміщення та псування житлового будинку. У добровільному порядку самовільно влаштований металевий каркас із пластиковим покриттям відповідач не демонтував.
2.          Позивач просив суд зобов'язати відповідача за власні кошти демонтувати самовільно влаштований металевий каркас з пластиковим покриттям на рівні першого поверху на дворовому фасаді будинку.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.          26 лютого 2016 року Галицький районний суд м. Львова у задоволенні позову відмовив.
4.          Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що чинне законодавство передбачає порядок переобладнання та перепланування житлових будинків. Відповідно до вимог статті 152 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК Української РСР) виконання власниками робіт з переобладнання та перепланування житлового будинку і жилого приміщення приватного житлового фонду, які не передбачають втручання в несучі конструкції та/або інженерні системи загального користування, не потребує отримання документів, що дають право на їх виконання.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          25 жовтня 2016 року Апеляційний суд Львівської області рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив.
6.          Апеляційний суд зробив висновок, що вказаний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, оскільки правовідносини, що виникли між сторонами, є публічно-правовими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Позивач звернувся до Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою.
8.          У касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 жовтня 2016 року.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
9.          16 січня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що позивач оскаржує ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 жовтня 2016 року з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.       Позивач погоджується з висновком суду щодо скасування рішення Галицького районного суду м. Львова від 26 лютого 2016 року, проте висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі вважає незаконним.
11.       Стверджує, що предметом позову є зобов'язання відповідача до вчинення певних дій щодо майна; у спірних правовідносинах орган місцевого самоврядування не здійснює владні управлінські функції, а діє як власник. Відтак, спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Позиція відповідачів і третьої особи
12.       Відповідач і третя особа відзиви на касаційну скаргу не подали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13.       Позивач вказав, що відповідач як власник квартири у багатоквартирному будинку встановив металевий каркас з пластиковим покриттям над входом до своєї квартири, чим порушив приписи законодавства, що регулює містобудівну діяльність.
14.       Правовий статус позивача на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій урегульовано у Положенні про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженому рішенням виконкому Львівської міської ради від 06 січня 2012 року № 4 «Про затвердження Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради та її структури» з подальшими змінами.
15.       Згідно з пунктом 1.1 цього Положення позивач є виконавчим органом Львівської міської ради і діє відповідно до ухвали міської ради від 06 липня 2006 року № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» (зі змінами) згідно з чинним законодавством.
16.       Відповідно до пункту 1.1 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 01 листопада 2016 року № 977 у редакції рішення виконкому Львівської міської ради від 16 червня 2016 року № 509 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 01 листопада 2016 року № 977», позивач є виконавчим органом Львівської міської ради і діє відповідно до ухвали міської ради від 06 липня 2006 року № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» (зі змінами) згідно з чинним законодавством.
17.       У вказаному Положенні передбачені повноваження районної адміністрації, до яких, зокрема, належать:
17.1.  Управління майном на території району, що належить до власності територіальної громади міста, у встановлених міською радою та виконавчим комітетом межах (пункт 4.1.2);
17.2.  Звернення у встановленому порядку до судових органів з позовними заявами, скаргами щодо справ про виселення громадян з жилих приміщень, у яких вони незаконно проживають; визнання осіб такими, що втратили право на користування жилими приміщеннями; виселення громадян та юридичних осіб з самовільно зайнятих нежитлових приміщень, на які не були укладені договори оренди, про демонтаж самочинного будівництва; з інших питань, що виникають у процесі здійснення наданих районній адміністрації повноважень (пункт 4.5.1).
18.       Як орган місцевого самоврядування позивач відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правомочна розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
19.       У статті 30 названого Закону передбачено, зокрема, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
20.       Чинне законодавство передбачає перелік об'єктів, що утворюють житловий фонд.
21.       Відповідно до статті 4 ЖК Української РСР жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд. 
22.           З урахуванням вимог статті 1 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду», можна зробити висновок, що Державний житловий фонд, окрім іншого, - це житловий фонд місцевих Рад народних депутатів та житловий фонд.
23.           У статті 16 ЖК Української РСР до компетенції виконавчих органів місцевих рад віднесено здійснення державного контролю за використанням і схоронністю житлового фонду (частина перша статті 30); керування житловим господарством, забезпечення правильної  експлуатації і схоронності жилих будинків, що є у віданні Ради, організація їх капітального і поточного ремонту.
24.       Отже, висновки як суду першої інстанції, так і суду апеляційної інстанції, що виконавчий орган місцевого самоврядування - Галицька районна адміністрація Львівської міської ради - у межах своїх повноважень мав право на звернення до суду про демонтаж самочинного будівництва для забезпечення схоронності вказаного майна згідно з делегованими Львівською міською радою повноваженнями є обґрунтованими.
25.       Вказані повноваження виконавчого органу місцевого самоврядування суд першої інстанції вважав такими, що не є владними, а відтак, розглянув спір у порядку цивільного судочинства, тоді як апеляційний суд вважав, що правовідносини між сторонами є публічно-правовими.
26.       Велика Палата Верховного Суду вважає, що з аналізу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, можна зробити висновок, що вони мають дуалістичний характер, тобто одні повноваження є владними, інші - такими, що спрямовані на реалізацію цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери.
27.       Як для Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), так і для Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено правила дії процесуального закону у часі.
28.       Відповідно до частини третьої статті 2 ЦПК України у редакції, що діяла на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду та вирішення справи.
29.       Аналогічні вимоги були передбачені і в частині другій статті 5 КАС України у редакції, що діяла на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій.
30.       Тому Велика Палата Верховного Суду далі аналізує приписи вказаних процесуальних законів саме у редакціях, що діяли на час звернення до суду з позовом і розгляду справи у судах двох інстанцій.
31.       Згідно з частиною першою статті 3 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А у частині другій статті 3 цього кодексу вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
32.       За змістом статті 15 ЦПК України під цивільною юрисдикцією розуміється компетенція загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим кодексом.
33.       За загальним правилом у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (статті 3, 15 ЦПК України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 19 ЦПК України.
34.       Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства. Це правило є загальним.
35.       Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
36.       Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
37.       Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
38.       Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, і в якому держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
39.       Отже, визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. У даному випадку відсутнє вертикальне підпорядкування відповідача-фізичної особи позивачу-виконавчому органу місцевого самоврядування.
40.       З огляду на положення статей 3 і 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування, з одного боку, та суб'єктом приватного права-фізичною особою, в якому орган місцевого самоврядування звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема права на забезпечення схоронності нерухомого майна, яке є частиною комунального житлового фонду. У такому випадку це спір про право цивільне незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права.
41.       Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
42.       Термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
43.       Оскільки за змістом статей 2, 3 і 17 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, то поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.
44.       Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
45.       У вказаній статті процесуального закону наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
46.       У пункті 5 частини четвертої статті 50 КАС України зазначено, що в інших випадках фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами у адміністративній справі за позовом суб'єктів владних повноважень лише у випадках, прямо передбачених законом.
47.       Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо не передбачено можливість звернення органу місцевого самоврядування чи його виконавчого органу до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.
48.       Додані до позовної заяви на виконання вимог пункту 6 частини другої статті 119 ЦПК України докази про вчинення відповідачем адміністративного правопорушення є підтвердженням неправомірних дій останнього і не спростовують наявність цивільного спору між позивачем та відповідачем у цій справі.
49.       Відповідно до статті 152 ЖК Української РСР у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин, переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належать громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.
50.       Одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом четвертим частини другої статті 16 ЦК України.
51.       Крім того, у матеріалах справи відсутні посилання на нормативні акти, які передбачають можливість звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.
52.       Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції встановив, що предметом цього спору є схоронність об'єкта нерухомості, про що зазначено у мотивувальній частині ухвали суду з посиланням на статті 100 та 152 ЖК Української РСР. Однак зробив помилковий висновок про те, що позивач звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, а тому відносини між сторонами є публічно-правовими, і зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
53.       Спір є цивільно-правовим за своїм змістом, оскільки стосується речового права відповідача щодо здійснення ним права власника житлового приміщення та виник у зв'язку із запереченням позивачем такого права на проведення змін на стіні житлового будинку. Тому цей спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
54.       Оскільки рішення суду першої інстанції не було переглянуте в апеляційному порядку, зі скасуванням ухвали апеляційного суду, справа направляється для продовження розгляду до того ж суду.
55.       Відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України учасники справи повідомляються про те, що до цієї постанови вісім суддів Великої Палати Верховного Суду висловили спільну окрему думку, яка приєднується до справи та є відкритою для ознайомлення.
Керуючись статтею 406, пунктом 6 частини першої статті 411, статтями 415, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.          Касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради задовольнити.
2.          Ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 25 жовтня 2016 року скасувати, а справу передати до того ж суду для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складений і підписаний 5 квітня 2018 року.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| С. В. Бакуліна | О. Б. Прокопенко
| В. В. Британчук | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | І. В. Саприкіна
| О. С. Золотніков | О. М. Ситнік
| О. Р. Кібенко | О. С. Ткачук
| В. С. Князєв | В. Ю. Уркевич
| Л. М. Лобойко | О. Г. Яновська