ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

20.03.2018 | |

Київ
справа № 800/431/17
провадження № А/9901/126/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю. (судді-доповідача),
суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження заяву  ОСОБА_2  про перегляд  Верховним Судом  ухвали  Вищого адміністративного суду України у складі судді Бухтіярової І.О.  від 27 жовтня 2017  року   в адміністративній справі за позовом  ОСОБА_2 до Верхової Ради України, Голови Верховної Ради України, Президента України про визнання незаконним прийнятого проекту закону, визнання дій незаконними, зобов'язання утриматися від вчинення дій, 
            
ВСТАНОВИВ

Позивач   звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовною заявою, у якій просив:
- визнати прийнятий Верховою Радою проект Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327) незаконним на підставі фактів порушення ст. 19, ст. 21, ст. 22, ст. 24, ст. 49, ст. 79 Конституції України;
- визнати дії Верхової Ради України при розгляді проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327) незаконними на підставі фактів порушення вимог Конституції України;
- зобов'язати Голову Верховної Ради України: утриматися від підписання та подання на затвердження (підпис) Президенту України проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327); визнати дії щодо підписання проекту та подання на затвердження (підпис) Президенту України проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327), як порушення присяги народного депутата України та незаконними;
- зобов'язати Президента України утриматися від підписання проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (№6327); визнати дії щодо підписання проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327), як порушення присяги Президента України та незаконними.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від  27 жовтня 2017 року позовну заяву ОСОБА_2 до Голови Верховної Ради України про зобов'язання утриматися від вчинення дій, визнання дій незаконними повернуто заявнику.
Відмовлено  ОСОБА_2 у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом до Верховної Ради України та Президента України про визнання незаконним та скасування рішення про прийняття проекту Закону «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» та зобов'язання направити подання до Конституційного Суду України.
Роз'яснено  ОСОБА_2, що розгляд справи в частині позовних вимог до Верховної Ради України та Президента України віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
08 листопада 2017 року  до Верховного Суду України  надійшла заява про перегляд   судового рішення,  в якій  позивач просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2017 року та передати справу для продовження розгляду за підсудністю.
Заява обґрунтована тим, що  позивач не має відповідних механізмів для  звернення до Конституційного Суду України за захистом своїх прав, а тому  вважає, що саме в порядку адміністративного судочинства  мають бути розглянуті його вимоги до Верховної Ради України та Президента  України. Вказує, що законотворча діяльність  є відповідними повноваженнями  відповідачів, а тому їх рішення,  дії чи бездіяльність можуть оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
Справу № 800/431/17  з Верховного  Суду України передано до Верховного Суду.
Відповідно до пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" зазначеного Закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у підпункті 1 передбачено, що  заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Дослідивши  заяву ОСОБА_2, колегія суддів приходить до висновку, що вона задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту першого частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Згідно п. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України  справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень;
Пунктом 7 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України  визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
В свою чергу Верховна Рада України  згідно статті 75 Конституції України  є єдиним органом законодавчої влади в Україні, до повноважень якої належить прийняття законів відповідно до пункту третього статті 85 Конституції України.
Зі змісту позовної заяви встановлено, що вимоги, заявлені до Верховної Ради України полягають у визнанні незаконними дій щодо прийняття проекту Закону України "Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів" з підстав порушення присяги.
Статтею 147 Конституції України передбачено, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Згідно зі статтею 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 N 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 імперативно визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Отже,  Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.
Згідно зі статтею 15 Закону України "Про Конституційний Суд України" порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативно-правових актів є підставою для визнання їх неконституційними.
Отже, Конституційним Судом України може бути визнаний неконституційним правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття чи схвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України, за умови набрання ним чинності.
Колегія суддів зазначає, що  Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, що узгоджується з висновком, викладеним у пункті 4 Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положень, в тому числі частиною 3 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що позовні вимоги щодо   визнання  незаконними та такими, що суперечать положенням Конституції України дії Верховної Ради України при прийнятті законів, під час реалізації повноважень щодо законодавчої діяльності, а також визнання прийнятого Верховною Радою України проекту Закону України «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (законопроект №6327) таким що суперечить положенням Конституції України  не належать до розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Стосовно позовних вимог до  Президента України колегія суддів зазначає наступне.  
Відповідно до частини першої статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України.
Згідно з частинами першою, другою статті 94 Конституції України прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.
Зазначена стаття Конституції України надає Президенту як главі держави дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань в межах закону. Тобто, дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення.
У Рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 "У справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)" зазначено, що відповідно до частини 2 статті 94 Конституції України в разі, якщо Президент України не підписує закон, він повертає його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Тобто, Президент України здійснює право вето і повертає закон на повторний розгляд Верховної Ради України з відповідними пропозиціями. Зазначені пропозиції Президента України не можуть розглядатися як указ чи розпорядження Президента України, а саме як акти, що видаються ним згідно з частиною 3 статті 106 Конституції України. Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.
Отже колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що  Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, а тому дані вимоги не підлягають розгляду в порядку  адміністративного судочинства.
Пунктом шостим частини третьої статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо справа не підсудна цьому адміністративному суду.
Згідно з частиною четвертою статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України Вищому адміністративному суду України, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. 
Аналогічний перелік відповідачів,  позови до яких підсудні саме Вищому адміністративному суду України  наведений і в ст. 171-1 КАС України. Серед таких суб'єктів владних повноважень Голова Верховної Ради України відсутній,  тому  позов ОСОБА_2 у вказаній частині  не  підсудний Вищому адміністративному суду України, а тому підлягає поверненню.
Згідно  ч. 1 ст. 244 КАС України   в редакції Закону № 2136-19   Верховний Суд України відмовляє у задоволенні заяви, якщо обставини, які стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися або норма права у рішенні, про перегляд якого подана заява, застосована правильно.
На підставі викладеного,  колегія  суддів  прийшла до висновку  про  законність та обґрунтованість  постановленої  ухвали, а тому відмовляє в задоволенні заяви.

Керуючись ст. 244 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції  Закону № 2136-19,  п.1 ч.1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

постановив:

Відмовити в задоволенні заяви ОСОБА_2  про перегляд  ухвали Вищого адміністративного суду України від  27 жовтня  2017 року у справі № 800/431/17.

Постанова є остаточною та   оскарженню не підлягає.

........................

........................

........................

А.Ю.Бучик
М.М.Гімон
Л.Л.Мороз