ПОСТАНОВА
Іменем України

26 квітня 2018 року 
Київ
справа №818/3764/15
адміністративне провадження №К/9901/6675/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І., 
суддів: Берназюка Я.О., Гімона М.М., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л. -
розглянув у порядку письмового провадження справу за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - Держекоінспекція) до Шосткинського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Шосткинський агролісгосп» (далі - Підприємство) про зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
У листопаді 2015 року Держекоінспекція звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила зобов'язати Підприємство допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб позивача. Свої вимоги мотивувала тим, що попри завчасне повідомлення про проведення планової перевірки, пред'явлення службових посвідчень Підприємство вчинило дії, які перешкоджали діям контролюючого органу. 
Сумський окружний адміністративний суд постановою від 10 грудня 2015 року у задоволенні позову відмовив.
Рішення обґрунтував тим, що положеннями нормативно-правових актів не передбачено право органу державної екологічної інспекції звертатися до суду з адміністративним позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити посадових осіб цього органу до проведення планового заходу державного нагляду.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 травня 2016 року це рішення залишив без змін. 
Вищий адміністративний суду України ухвалою від 12 квітня 2017 року постанову Сумського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року залишив без змін.
Держекоінспекція 22 травня 2017 року подала заяву про перегляд і скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 травня 2016 року.
Держекоінспекція просить Верховний Суд України переглянути оспорене рішення відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час ухвалення рішення суду касаційної інстанції, з підстави неоднакового застосування норм матеріального права, що підтверджується рішенням Вищого адміністративного суду України від 18 лютого 2016 року (справа № К/800/52116/15). Неоднаковість у правозастосуванні вбачає у різному тлумаченні і застосуванні судом касаційної інстанції матеріального аспекту права на звернення до адміністративного суду, передбаченого в положеннях статей 6, 50, 138, 159 КАС, у поєднанні із нормами статей 8, 11 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 877-V), пункту 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (далі - Положення).
В оскарженій ухвалі суд касаційної інстанції із посиланням на зазначені норми закону дійшов висновку, що суб'єкт владних повноважень - Держекоінспекція, не має права звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати підконтрольного суб'єкта перевірки - Підприємство, допустити посадових осіб Держекоінспекції для здійснення контролю. У рішенні, наданому для порівняння, цей самий суд дійшов іншого, протилежного за суттю висновку. Із посиланням на аналіз положень статей 8, 11 Закону № 877-V, пункту 6, 17 Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12 грудня 2011 року № 136, дійшов висновку, що обраний позивачем (Держекоінспекцією) спосіб захисту (допуск посадових осіб контролюючого органу на підставі рішення адміністративного суду) відповідає повноваженням, які передбачені у наведених вище нормах, а відтак передбачають право на адміністративний позов. Інакше, як вважає суд, це по суті призведене до втрати мети діяльності контролюючого органу.
Суддя Верховного Суду України ухвалою від 05 червня 2017 року відкрив провадження у справі та витребував її з Сумського окружного адміністративного суду.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Згідно з підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС у редакції Закону № 2147-VIII заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше. 
Відповідно до підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII заяви і скарги, зазначені в підпунктах 1, 3 - 6 цього пункту, передаються відповідно до Касаційного адміністративного суду, Великої Палати Верховного Суду за розпорядженням керівника апарату суду, до якого подані такі заяви і скарги, протягом тридцяти днів з дня набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
На підставі наведених вище вимог підпунктів 1, 7 пункту 1 Перехідних положень КАС в редакції Закону № 2147-VIII керівник апарату Верховного Суду України розпорядженням від 12 січня 2018 року № 20/0/19-18 у числі інших передав заяву Держекоінспекції до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 січня 2018 року для розгляду заяви Держекоінспекції визначено суддю-доповідача Гриціва М.І. та колегію суддів.
Ухвалою від 20 квітня 2018 року суддя Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді визначив розгляд заяви провести колегією суддів у складі п'яти суддів.
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виходить із такого.
Відповідно до частин першої, другої статті 2 КАС у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За пунктом 8 частини першої статті 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Згідно із частиною третьою статті 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.
Відповідно до статті 50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Із правового аналізу пунктів 1- 4 частини четвертої статті 50 КАС висновується, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.
Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.
Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 50 КАС дозволяє дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. У протилежному значенні такий підхід до розуміння змісту пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС по суті призведе до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.
У частині першій статті 138 КАС мовиться про те, що є предметом дослідження доказів - обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі. У статті 159 цього Кодексу містяться вимоги до законності та обґрунтованості судового рішення.
Положеннями пункту 3 Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Для виконання покладних на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).
Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.
За статтею статті 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
Відповідно до статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом. 
Згідно зі статтею 188^5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
Підсумовуючи сказане, у контексті конкретних обставин цієї справи слід зробити такий висновок. У розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону № 877-V, пункту 3 Положення, статей 2, 50 КАС у разі відмови суб'єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
У справі, що розглядається, предметом судового контролю були позовні вимоги суб'єкта владних повноважень щодо обов'язку суб'єкта господарювання допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення перевірки, які не основувалися на вимогах закону, і тому не підлягали судовому захисту.
Оскаржене рішення суду касаційної інстанції ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, у зв'язку із чим відповідно до частини першої статті 244 КАС у попередній редакції у задоволенні заяви Держекоінспекції слід відмовити.
З огляду на викладене, керуючись підпунктами 1, 7 пункту 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ, статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
постановив:
У задоволенні заяви Державної екологічної інспекції у Сумській області відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий                                                                   М.І. Гриців
Судді:                                                                      Я.О. Берназюк
                                                                                         М.М. Гімон
                              Н.В. Коваленко
                        Л.Л. Мороз