ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2018 року 
Київ
справа №545/808/17
адміністративне провадження №К/9901/3734/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Гімона М.М.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 

за участю секретаря судового засідання Кочерги В.П.;

учасники справи:
позивач - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_4 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року (головуючий суддя Яковенко М.М., судді: Лях О.П., Старосуд М.І.) у справі №545/808/17 за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, треті особи ОСОБА_5, ОСОБА_6 про визнання недійсним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У березні 2017 року ОСОБА_3 (далі по тексту - позивач) звернулася до суду з позовом до Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (далі по тексту - відповідач), треті особи ОСОБА_5, ОСОБА_6, в якому просила визнати недійсним та скасувати рішення №99 сьомої сесії сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 23 травня 2016 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» в частині відмови ОСОБА_4 у відведенні земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га в селі Мале Ладижине Полтавського району для ведення особистого селянського господарства у зв'язку із тим, що дана земельна ділянка відводиться іншій особі.

В обґрунтування своїх вимог посилалася на те, що їй на праві приватної власності належить житловий будинок з надвірними побудовами та приватизована земельна ділянка загальною площею 0,40 га, що розташовані по АДРЕСА_1.

У березні 2016 року вона звернулась до Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області з заявою про надання їй для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки площею 0,06 га, яка є суміжною із належною їй земельною ділянкою, а також просила виготовити технічну документацію щодо вказаної земельної ділянки. 

Відповідачем прийнято рішення №99 сьомої сесії сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 23 травня 2016 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства», яким їй відмовлено у відведенні земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення особистого селянського господарства в зв'язку з тим, що дана земельна ділянка відводиться іншій особі, яка переселилась із зони АТО. Вказану відмову вважає незаконною, оскільки підстави відмови у наданні земельної ділянки в зв'язку з відводом іншій особі Законом не передбачено. Також, в порушенням законодавства її не запрошено на засідання сесії, де розглядалась її заява.

Постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 20 жовтня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення №99 сьомої сесії сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 23 травня 2016 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства» в частині відмови ОСОБА_4 у відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га в с.Мале Ладижине Полтавського району Полтавської області для ведення особистого селянського господарства в зв'язку із тим, що дана земельна ділянка відводиться іншій особі.

Вирішуючи спір між сторонами, суд встановив, що 05 квітня 2016 року до сільської ради звернулась ОСОБА_3 з клопотанням щодо вирішення питання про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,06 га з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства на території села Мале Ладижине Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області. Земельна ділянка, на яку вона просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є суміжною із належними їй земельними ділянками.

Рішенням шостої сесії сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області №87 від 14 квітня 2016 року було вирішено перенести питання надання ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту землеустрою на наступну сесію, у зв'язку із відсутністю повного пакету документів.

Також, до Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області 28 квітня 2016 року надійшло клопотання ОСОБА_5 щодо цієї ж земельної ділянки площею 0,06 га з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства на території села Мале Ладижине Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Клопотання ОСОБА_4 та ОСОБА_5 були розглянуті 23 травня 2016 року на сьомій сесії сьомого скликання Василівської сільської ради.

На засіданні вищевказаної сесії сільської ради шостим питанням розглянуто клопотання ОСОБА_5 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та Рішенням № 98 надано дозвіл вказаній особі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення особистого селянського господарства в селі Мале Ладижине на території Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області із земель комунальної власності.

В той же час, сьомим питанням розглянуто заяву ОСОБА_4 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та Рішенням №99 сьомої сесії сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 23 травня 2016 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства», ОСОБА_4 відмовлено у відведенні земельної ділянки орієнтовною площею 0,06 га для ведення особистого селянського господарства в зв'язку з тим, що дана земельна ділянка відводиться іншій особі, яка переселилась із зони АТО.

Суд першої інстанції визнав вказане рішення неправомірним, оскільки вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, і оскаржене рішення відповідача не містить мотивування відмови у відповідності з даною нормою. Крім того, при винесені оспорюваного рішенням № 99 сьомої сесією сьомого скликання Василівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 23 травня 2016 року не дотримано частини другої статті 159 Земельного кодексу України, а саме розглянуто заяву позивача за її відсутності.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року скасовано постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 20 жовтня 2017 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі. 

Судове рішення мотивоване тим, що надання дозволів органом місцевого самоврядування на розробку проектів землеустрою двом окремим громадянам щодо однієї і тієї ж земельної ділянки, є таким, що суперечить вимогам землеустрою, також спричинить позбавлення одного з них можливості завершити процедуру отримання у власність даної земельної ділянки. Орган місцевого самоврядування, надаючи дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, бере на себе зобов'язання у майбутньому передати дану земельну ділянку у власність, затвердивши даний проект землеустрою, при чому надання такого дозволу декільком особам, буде мати негативний вплив на їх права, що призведе до їх порушення.

Затвердивши в подальшому проект землеустрою своїм рішенням орган місцевого самоврядування фактично порушить права іншого громадянина, якому надано такий же дозвіл на ту ж саму земельну ділянку, оскільки він в подальшому не отримає відповідну земельну ділянку у власність, і йому буде завдано шкоду в розмірі вартості послуг з виготовлення проекту землеустрою.

Відмовляючи у наданні відповідного дозволу гр. ОСОБА_4 (рішення сьомої сесії сьомого скликання від 23.05.2016 №99) сільська рада діяла в межах чинного законодавства з урахуванням перспективності та раціональності у використанні вищевказаної земельної ділянки.

В даному випадку, наведені Відповідачем підстави для відмови у наданні дозволу ОСОБА_4, узгоджуються з наведеним переліком підстав в ч.7 ст.118 ЗК України, стосовно невідповідності обраного місця розташування об'єкта вимогам законів.

Крім того, суд апеляційної інстанції коснтатував відповідність оскаржуваного рішення Відповідача принципам, наведених у ч.3 ст.2 КАС України. Задовольняючи клопотання ОСОБА_5 про надання дозволу, та відмовляючи у такому задоволенні ОСОБА_4, окрім іншого, дотриманий баланс не тільки законності та обґрунтованості прийнятого рішення, але ж і справедливості в межах тих обставин, що виникли, враховуючи нагальну необхідність отримання цієї земельної ділянки для цих осіб та її мети.

Більш того, існує ні ким не скасоване рішення № 98 від 23.05.2016 року, яким надано дозвіл ОСОБА_5 на розробку проекту землеустрою із земель комунальної власності, та як акт індивідуальної дії, воно є таким, що вже створило певні юридично - значимі правові наслідки для ОСОБА_5. У випадку скасування рішення №99 по ОСОБА_4 та встановлення зобов'язання для Відповідача також видачі дозволу на цю ж саму земельну ділянку, призведе до ситуації протиправної правової нетерпимості між усіма учасниками цих земельних відносин, та буде створена штучна ситуація конфлікту правових інтересів, що є не припустимим в даному випадку.

Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року і залишити в силі постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 20 жовтня 2017 року. 

Касаційна скарга обґрунтована такими доводами.
1. Суд першої інстанції вірно застосував норми частини сьомої ст.118 Земельного кодексу України, яка не передбачає такої відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як відведення земельної ділянки іншій особі. Натомість, суд апеляційної інстанції, зазначивши про відповідність оскарженого рішення сільської ради наведеній нормі, стосовно невідповідності обраного місця розташування об'єкта вимогам законів, в ухвалі суду не зазначив у чому ж саме, на думку суду, полягає така невідповідність.
2. Відповідачем, як вірно зазначив суд першої інстанції, недотримано частину другу ст.159 Земельного кодексу України стосовно розгляду заяв без участі ОСОБА_4
3. Відповідач не прийняв до уваги, що земельна ділянка площею 0,06 га, яку вона просила надати для ведення особистого селянського господарства, є суміжною з її двома земельними ділянками площею 0,2446 га та 0,1501 га та не взяв до уваги, що вона є одинокою людиною похилого віку, інвалідом ІІ групи, і місце розташування земельної ділянки для неї є дуже важливим. Вказана земельна ділянка розташована біля її будинку.
4. На даний час земельна ділянка фактично використовується ОСОБА_6 без правовстановлюючих документів з «дозволу» ОСОБА_5 Відповідач обізнаний про ці обставини та у своїй відповіді зазначив, що передача у тимчасове користування ОСОБА_6 відбулась з метою недопущення забур'янення земельної ділянки, а токож у зв'язку з тим, що ця земельна ділянка була закріплена за господарством батьків ОСОБА_6 (земельний податок сплачувався своєчасно). На думку позивача ці дії також є неправомірними.
5. Згідно з частиною 2 статті 205 КАС України (в редакції станом на час розгляду апеляційної скарги), суд апеляційної інстанції повинен був прийняти постанову, а не ухвалу суду.

Позивач в судовому засіданні підтримала доводи касаційної скарги та просила її задовольнити.

Представники відповідача та третьої особи у судове засідання не з'явилися, про дату та час слухання справи повідомлялися належним чином.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини шостої ст.118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Судами встановлено, що у даній справі виникла ситуація, за якої на одну й ту саму земельну ділянку претендують дві особи. При цьому, як встановлено судами та не заперечено сторонами, позивач звернувся до сільської ради з відповідною заявою раніше, аніж громадянка ОСОБА_5

Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття міською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв'язку з відведенням земельної ділянки іншій особі.

Натомість, суд апеляційної інстанції встановив, що наведені Відповідачем підстави для відмови у наданні дозволу ОСОБА_4, узгоджуються з наведеним переліком підстав в ч.7 ст.118 ЗК України, стосовно невідповідності обраного місця розташування об'єкта вимогам законів. Проте, підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою було відведення земельної ділянки іншій особі, а не невідповідність обраного місця розташування об'єкта вимогам законів.

На одній сесії сільської ради було розглянуто дві заяви одна за одною (шосте і сьоме питання порядку денного), на якій було прийнято рішення №98 про надання ОСОБА_5 дозволу на розробку проекту землеустрою і №99 про відмову у наданні такого дозволу ОСОБА_4, тобто до моменту розгляду обох заяв, земельна ділянка не перебувала у користуванні чи власності, отже була вільною, що не заперечувалося і самим відповідачем.

Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки ОСОБА_5 відповідачем прийнято не було, що спростовує мотиви відповідача у відмові в наданні дозволу на розробку землеустрою з підстав «дана земельна ділянка відводиться іншій особі». 

Більш того, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані «відведення».

Виходячи з наведеного, колегія суддів касаційного суду вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції, що задовольняючи клопотання ОСОБА_5 про надання дозволу, та відмовляючи у такому задоволенні ОСОБА_4, окрім іншого, дотриманий баланс не тільки законності та обґрунтованості прийнятого рішення, але ж і справедливості в межах тих обставин, що виникли, враховуючи нагальну необхідність отримання цієї земельної ділянки для цих осіб та її мети.

Щодо підстав для відмови в задоволенні позову, висвітлених у судовому рішенні суду апеляційної інстанції в частині, що орган місцевого самоврядування, надаючи дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, бере на себе зобов'язання у майбутньому передати дану земельну ділянку у власність, затвердивши даний проект землеустрою, при чому надання такого дозволу декільком особам, буде мати негативний вплив на їх права, що призведе до їх порушення, слід зазначити таке.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. (частина дев'ята статті 118 Земельного кодексу України).

Згідно зі статтею 186-1 Земельного кодексу, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин (частина перша). Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (частина четверта). Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина п'ята). 

Частиною шостою наведеної статті передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Частиною десятою статті 118 Земельного кодексу України закріплено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Таким чином, колегія суддів не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що рішення відповідача узгоджується з критеріями правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та закріплені ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що надання тотожних дозволів щодо розробки проекту землеустрою на один і той самий об'єкт нерухомості призвело б до порушення прав гр. ОСОБА_5, яка б також відповідно до ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 2 КАС України мала б право звернутися до суду за захистом свої прав та законних інтересів, не може бути підставою для відмови в задоволенні заявленого позову, оскільки такі обставини не є предметом цього спору.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи заявника касаційної скарги про наявність у неї переваги на отримання земельної ділянки у власність, оскільки в межах розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства можуть бути розглянуті рішення (дії, бездіяльність) суб'єкта владних повноважень на предмет їх узгодження з вимогами законодавства, тобто чи вчинені вони в межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України. При цьому, колегія суддів враховує, що питання передачі земельної ділянки у власність (користування) є дискреційними повноваженнями суб'єкта владних повноважень, в які суд не може втручатися, а тому адміністративним судом не може бути надана оцінка наявності переваг тієї чи іншої особи.

Доводи позивача про протиправність дій Відповідача щодо надання земельної ділянки у тимчасове користування ОСОБА_6 не можуть бути розглянуті судом касаційної інстанції, оскільки, вимог щодо визнання протиправними таких дій позивачем не було заявлено у позові, і як наслідок, ці обставини не встановлювалися судами, а відповідно до частин другої та четвертої ст.341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Колегія суддів приймає до уваги доводи заявника касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції вимог ст.202, ст.205 КАС України (в редакції, діючій на час розгляду апеляційної скарги), у відповідності до яких, скасувавши постанову суду першої інстанції та вирішуючи спір по суті, суд апеляційної інстанції приймає судове рішення у формі постанови, а не ухвали.

Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року у справі №545/808/17 скасувати.

Постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 20 жовтня 2017 року у справі №545/808/17 залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.  

Повне судове рішення складено 2 березня 2018 року.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду