ПОСТАНОВА
Іменем України

18 квітня 2018 року 
м. Київ
справа №813/7076/13-а
адміністративне провадження №К/9901/2835/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г. 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року (суддя: Кедик М.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2016 року (судді: Довгополов О.М., Ільчишин Н.В., Клюба В.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчої дирекції Львівського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про визнання рішення необґрунтованим, неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії, 

УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчої дирекції Львівського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (Виконавча дирекція) та директора Виконавчої дирекції Львівського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (директор Виконавчої дирекції), в якому просив:
- визнати рішення Виконавчої дирекції від 01.07.2013 № 06-16-1120 таким, що не відповідає вимогам ст. 40 Конституції України та Закону України «Про доступ до публічної інформації», неповним та необґрунтованим; 
- визнати дії директора Виконавчої дирекції щодо ігнорування пояснень, заперечень та правових аргументів позивача при наданні відповіді позивачу (складенні рішення) такими, що не відповідають вимогам ст. 40 Конституції України та Закону України «Про доступ до публічної інформації», недійсними (нікчемними);
- зобов'язати відповідачів надати нову повну, достовірну та обґрунтовану відповідь (нове рішення) з урахуванням усіх його пояснень, заперечень та правових аргументів, які містяться у скарзі від 21.06.2013 року, із зазначенням підстав, встановлених цим Законом, та надати інформацію, письмовий запит стосовно якої міститься у скарзі, відповідно до цього Закону.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року позов задоволено частково: визнано протиправними дії Виконавчої дирекції Львівського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності в частині ненадання відповіді на запит на інформацію відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», викладений у скарзі від 21.06.2013 на постанову від 11.06.2013 № 160, та зобов'язано надати відповідь на вказаний запит. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2016 року скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалено в цій частині нову, якою у задоволенні позову відмовлено. 
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції, та ухвалити нове про задоволення позовних вимог. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають обставинам справи. Так, зокрема, судами не було враховано, що оскаржуване рішення є неповним, необґрунтованим та порушує конституційні права особи. 
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що за результатами проведеної планової перевірки СП ТзОВ «Студія лева», оформленої Актом від 28.05.2013 №506 «Про результати планової перевірки по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності», Виконавча дирекція винесла постанову від 11.06.2013 року №160, якою наклала на генерального директора спільного українсько-канадського підприємства «Студія Лева» ОСОБА_1 адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 187,00 грн.
21 червня 2013 року позивач подав до Виконавчої дирекції скаргу на зазначену постанову про накладення адміністративного стягнення, в якій просив: перевірити законність і обґрунтованість постанови від 11.06.2013 №160; відобразити у рішенні про результати розгляду скарги висновки (підтвердження/спростування) наведених ним аргументів/доказів; скасувати постанову від 11.06.2013 № 160 за відсутності події і складу адміністративного правопорушення та закрити провадження по справі. Окремо в даній скарзі позивач просив у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» надати інформацію та надати відповідь щодо: підстав невиконання дирекцією ухвали Галицького районного суду м. Львова від 04.02.2002; статті Конституції України, якою регламентується застосування Кодексу про адміністративні правопорушення; чи може бути притягнено до відповідальності особу за виконання нею чинного судового рішення.
За результатами розгляду скарги Виконавча дирекція прийняла рішення від 01.07.2013 № 06-16-1120, яким відмовила у задоволенні скарги про скасування постанови від 11.06.2013 № 160 про накладення адміністративного стягнення. Проте, відповідь на запитувану інформацію в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» не надала.
Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки скарга позивача від 21.06.2013 містила, окрім заперечень на постанову про накладення штрафую, перелік питань  про надання інформації в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», - позовні вимоги про визнання протиправними дій Виконавчої дирекції щодо ненадання відповіді на запит на інформацію та зобов'язання Виконавчої дирекції надати відповідь на запит на інформацію підлягають задоволенню. В частині позовних вимог, звернених до  директора Виконавчої дирекції, суд дійшов висновку про їх необґрунтованість, з огляду на те, що  відповідач діяв від імені Виконавчої дирекції як органу і особисто жодних неправомірних дій чи бездіяльності щодо позивача не вчиняв.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог суд апеляційної інстанції вказав на те, що позивач оскаржив саме постанову про накладення адміністративного стягнення в порядку КУпАП, а не подав запит на інформацію відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому відповідачем не допущено протиправної бездіяльності.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон   № 2939-VІ)публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
За змістом статті 2 Закону № 2939-VІ  метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Відповідно до статті 12 вказаного Закону, суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до статті 19 вказаного Закону запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
Письмовий запит подається в довільній формі.
Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
За змістом частини 1 статті 20 Закону № 2939-VІ, розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Згідно з частинами 1-3 статті 22 вказаного Закону, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами скарга позивача на постанову Львівської міської виконавчої дирекції ФСС №160 від 11.06.2013 про накладення адміністративного стягнення, дійсно містила низку питань, на які позивач просив надати відповідь у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації». При цьому, даний документ містив усі необхідні реквізити, наявність яких визнана законом обов'язковою для запиту на публічну інформацію. 
В контексті наведених вище обставин, Верховний Суд також зауважує, що законом регламентована чітка послідовність дій, у разі одержання запиту, який не відповідає вимогам закону, розпорядником інформації.
Так, одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом № 2939-VІ, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону України «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п'ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом № 393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п'ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону № 393/96-ВР. 
У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою в порядку Закону № 393/96-ВР, воно  відповідно до частини третьої статті 7 вказаного Закону в термін не більше п'яти днів повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
Проте, відповідачем було розглянуто по суті лише скаргу в порядку КУпАП, жодних з наведених вище дій відповідач не вчинив та відповіді на інформаційний запит позивача виконавчою дирекцією не надав.
Верховний Суд вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що не викладення запиту на інформацію окремими документом недотримання звільняє розпорядника інформації від обов'язку надання відповіді на нього, та звертає з даного приводу увагу на рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «Фріда» проти України» (заява №24003/07), в якому Суд вказав на недопустимість надмірного формалізму, який би призводив до порушення прав особи.
В даному випадку  позивач звернувся до відповідача із запитом та отримання інформації, який відповідає ключовим вимогам, визначеним Законом України «Про доступ до публічної інформації». Саме лише оформлення та направлення такого запиту разом зі скаргою на постанову, винесену у порядку КУпАп, не може бути підставою до відмови у наданні запитуваної інформації. Адже заборони викладати (об'єднувати) такі вимоги разом чинне законодавство не містить.
Таким чином, колегія суддів погоджується в цій частині з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача  щодо  ненадання відповіді на запит позивача, викладений у скарзі від 21.06.2013,  та  зобов'язання надати відповідну інформацію.
Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про необґрунтованість позовних вимог в частині визнання незаконним та необґрунтованим рішення Виконавчої дирекції від 01.07.2013 року № 06-16-1120 про результати розгляду скарги , з огляду на наступне.
Відповідно до статті 244-11 КУпАП органи Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, та перешкоджанням уповноваженим особам органів Фонду у проведенні перевірок.
Від імені Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право керівник виконавчої дирекції Фонду, його заступники, керівники виконавчих дирекцій відділень Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та їх заступники, керівники районних, міжрайонних, міських, районних у містах виконавчих дирекцій відділень Фонду.
Відповідно до п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 288 цього Кодексу постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржено у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Скарга подається в орган (посадовій особі), який виніс постанову по справі про адміністративне правопорушення, якщо інше не встановлено законодавством України. Скарга, що надійшла, протягом трьох діб надсилається разом із справою органу (посадовій особі), правомочному відповідно до цієї статті її розглядати.
Відповідно до ст. 293 цього Кодексу орган (посадова особа) при розгляді скарги або подання прокурора на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає одне з таких рішень: 1) залишає постанову без зміни, а скаргу або подання прокурора без задоволення; 2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд; 3) скасовує постанову і закриває справу; 4) змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.
КУпАП не визначено конкретних вимог до рішення органу (посадової особи), прийнятого за результатами розгляду скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення. Натомість, такі вимоги наведені у частині другій статті 2 КАС України.
Як вбачається з оскаржуваного рішення Виконавчої дирекції від 01.07.2013 року № 06-16-1120 про результати розгляду скарги ОСОБА_1, воно містить опис обставин справи, посилання на норми законодавства, мотиви та обґрунтування.
Судами в ході розгляду справи не встановлено, а доводи касаційної скарги не містять обґрунтувань невідповідності оскаржуваного рішення частині другій статті 2 КАС України та/або посилань на те, що таке рішення прийняте відповідачем не в межах повноважень чи всупереч законам України. 
З огляду на викладене, рішення суду першої інстанції по своїй суті є правильним. У свою чергу Львівський апеляційний адміністративний суд неправильно застосував норми матеріального права, внаслідок чого помилково скасував рішення суду першої інстанції.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З урахуванням вищенаведеного постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2016 року підлягає скасуванню, а постанова Львівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року - залишенню в силі.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2016 року скасувати.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2013 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Головуюча  суддя:                                                                                 І.Л. Желтобрюх
Судді:                                                                                                       О.В. Білоус
                                                                                                                   Т.Г. Стрелець