ПОСТАНОВА
Іменем України

13 березня 2018 року 
Київ
справа №809/563/15
адміністративне провадження №К/9901/2786/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом гаражного кооперативу «Соколи» до Івано-Франківської обласної ради, третя особа - Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради про визнання нечинним рішення за касаційною скаргою гаражного кооперативу «Соколи» на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду в складі судді Черепія П.М. від 27 березня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Попка Я.С., Сеника Р.П., Обрізка І.М. від 28 листопада 2017 року, 

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2015 року гаражний кооператив «Соколи» звернувся до суду з адміністративним позовом до Івано-Франківської обласної ради, в якому просить визнати нечинним рішення відповідача від 05 грудня 2014 року № 1499-33/2014 «Про встановлення межі населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради». 
В обґрунтування позову гаражний кооператив «Соколи» зазначає, що відповідачем в порушення норм Земельного кодексу України та Закону України «Про землеустрій» прийнято рішення за № 1499-33/2014 від 05 грудня 2014 року «Про встановлення межі населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради», яким встановлено межу с. Вовчинець загальною площею 767,4269 га без врахування інтересів гаражного кооперативу «Соколи». 
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 березня 2015 року в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що до повноважень відповідача належить встановлення межі населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради і обласна рада, приймаючи спірне рішення, діяла у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 листопада 2017 року залишив постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року без змін, апеляційну скаргу гаражного кооперативу «Соколи» - без задоволення. 
Гаражний кооператив «Соколи», не погоджуючись з постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 березня 2015 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій.
У касаційній скарзі позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій неповно дослідили докази у справі та не надали їм належної правової оцінки, що призвело до прийняття необґрунтованих рішень. Зокрема, судами не досліджено: ситуативний план та пояснювальну записку до нього щодо земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Івано-Франківськ, вул. Вовчинецька, 225; перелік вулиць с. Вовчинець; витяг з рішення виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради від 14 грудня 2004 року про присвоєння поштової адреси на об'єкти по вулиці Вовчинецькій, 225 в м. Івано-Франківську; нотаріально-посвідчений договір купівлі-продажу земельної ділянки за вказаної адресою. 
Від Івано-Франківської обласної ради та Вовчинецької сільської ради надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вказується на необґрунтованість вимог скаржника, а також на те, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили спір та прийняли законні рішення.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 05 грудня 2014 року на сесії Івано-Франківської обласної ради прийнято рішення № 1499-33/2014, яким встановлено межу населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради загальною площею 767,4269 га. 
Цим рішенням зобов'язано Вовчинецьку сільську раду за окремою заявкою замовити у проектній землевпорядній організації перенесення змінених меж в натуру.
Прийняттю оскаржуваного рішення відповідно до вимог статті 46 Закону України «Про землеустрій» передували прийняття рішення сесії Івано-Франківської міської ради «Про затвердження генерального плану м. Івано-Франківськ (коригування)» від 03 липня 2001 року, розроблення генерального плану м. Івано-Франківськ, прийняття рішення сесії Вовчинецької сільської ради «Про встановлення межі с. Вовчинець» від 23 липня 2009 року, складання пояснювальної записки «Проект землеустрою щодо встановлення межі с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради» № 698 від 02 червня 2010 року, прийняття рішення сесії Вовчинецької сільської ради «Про затвердження генерального плану с. Вовчинець» від 30 червня 2011 року, опублікованого в газеті «Західний кур'єр», розроблення генерального плану с. Вовчинець, прийняття рішення на сесії Вовчинецької сільської ради «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення межі Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради» від 16 квітня 2013 року, ухвалення висновку державної експертизи землевпорядної документації № 61 від 12 листопада 2013 року, проведення громадських слухань проекту генерального плану території с. Вовчинець. 
Після проведення вказаних передуючих дій, на сесії Івано-Франківської обласної ради прийнято рішення «Про встановлення межі населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради» від 05 грудня 2014 року № 1499-33/2014.
Вважаючи це рішення незаконним та таким, що прийнято з порушенням встановленої процедури, позивач звернувсь з позовом до суду. 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 березня 2015 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне. 
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Івано-Франківської обласної ради прийняте в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.
Так, відповідно до частин першої та другої статті 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що, виходячи з вищенаведених норм Земельного кодексу України, до повноважень відповідача належить встановлення межі населеного пункту с. Вовчинець Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради, і обласна рада, приймаючи спірне рішення, діяла у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Однак, колегія суддів не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, зміну території с. Вовчинець здійснено за рахунок приєднання частини території міста Івано-Франківськ, що одночасно призводить до зміни меж міста, що відноситься до повноваження Верховної Ради України (частина перша статті 174 Земельного кодексу України). Тобто, суди попередніх інстанцій, виходили лише з того, що зміні підлягають адміністративно-територіальні межі с. Вовчинець, однак не надали належної правової оцінки тому факту, що одночасно змінюються межі міста Івано-Франківськ.
Оскільки межі населеного пункту повинні встановлюватися та/або змінюватися рішенням відповідного компетентного органу або на підставі інших правових документів, виготовлених та/або прийнятих компетентними органами відповідно до законодавства, що діяло на час утворення населеного пункту та/або зміни його меж, то суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи наявне рішення компетентного органу щодо зміни не тільки меж с. Вовчинець, але й меж м. Івано-Франківськ. 
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 27 вересня 2017 року у справі № 391/1055/14-ц.
Крім того, статтею 46 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Як вбачається з аналізу положень вказаної правової норми, урахування інтересів власників земельних ділянок та орендарів є обов'язковою умовою розроблення проектів землеустрою щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць. 
Судами попередніх інстанцій не перевірено, чи були враховані інтереси власників та орендарів земельних ділянок, щодо яких було змінено адміністративно-територіальну приналежність. Зокрема, не досліджено протоколи проведення громадських слухань або інші докази, що підтверджують погодження відповідного рішення з власниками та орендарями земельних ділянок.
Також судами попередніх інстанцій не враховано, що відповідно до частин сьомої, восьмої та дев'ятої статті 46 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі встановлення меж міст проект також погоджується з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.
Складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.
Тож колегія суддів приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій неповно встановлені всі обставини справи, що мають суттєве значення для її вирішення. Зокрема: не встановлено власників та орендарів земельних ділянок, щодо яких було змінено адміністративно-територіальні межі, не перевірено, чи були враховані їх інтереси під час прийняття рішення про встановлення меж с. Вовчинець; не перевірено, чи були одночасно змінені межі м. Івано-Франківськ та чи були такі дії проведені обласною радою у межах своїх повноважень; не встановлено, чи розроблено перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 343, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу гаражного кооперативу «Соколи» задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 березня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  М.І. Гриців 
                                                                                                     Н.В. Коваленко