П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 495/2176/17
Провадження № 11-245апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 06 червня 2017 року (суддя Гайда-Герасименко О. Д.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року (у складі колегії суддів Лук'янчук О. В., Косцової І. П., Кравченка К. В.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, виконавчого комітету Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області з позовом до Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - сільрада), виконавчого комітету Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - виконком), у якому з урахуванням уточнень позовних вимог просила:
- визнати протиправними дії сільради та виконкому щодо самовільного знесення малої архітектурної форми;
- зобов'язати відповідачів усунути перешкоди у користуванні нерухомим майном шляхом переукладення договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми;
 - скасувати рішення виконкому від 29 червня 2016 року № 167 «Про демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд, малих архітектурних форм, збірно-розбірних металевих гаражів та об'єктів зовнішньої реклами в смт Сергіївка». 
 
Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області постановою від 06 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, закрив провадження у справі в частині вимог щодо зобов'язання сільради та виконкому усунути перешкоди у користуванні нерухомим майном шляхом переукладення договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми, роз'яснив позивачці, що такі вимоги розглядаються в порядку цивільного судочинства. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Частково закриваючи провадження у справі і визначивши в цій частині цивільну юрисдикцію спору, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що у разі виникнення спору з вимогою усунути обмеження у здійсненні права користування та розпорядження майном власник має право вимагати усунення відповідних перешкод шляхом звернення до суду за захистом свого майнового права, зокрема, із позовом про усунення перешкод у користуванні власністю.
У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування постанови Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 06 червня 2017 року та ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року і прийняття нового рішення - про задоволення позову в повному обсязі.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачка посилається на те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги заявлені до органів місцевого самоврядування.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 лютого 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Як установили суди та вбачається з матеріалів справи, на підставі рішення виконкому від 06 червня 2012 року № 150 між фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 та Сергіївською селищною радою 07 червня 2012 року був укладений договір про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми (павільйону) площею 20 кв. м на території смт Сергіївка по вулиці Чорноморській.
Також цим договором було визначено строк його дії (з 15 червня по 14 грудня 2012 року) та зазначено, що після закінчення строку дії договору ОСОБА_3 має право на укладення нового договору на новий строк у разі ухвалення виконкомом відповідного рішення. 
На підставі рішення виконкому від 22 травня 2013 року № 124 «Про продовження терміну дії договору про встановлення особистого строкового сервітуту від 07 червня 2012 року для розміщення малої архітектурної форми» укладено додаткову угоду від 12 червня 2013 року № 2 до попереднього договору від 07 червня 2012 року, якою внесено зміни щодо строку дії договору, який визначено на термін з 15 червня по 14 грудня 2013 року. 
Після закінчення строку дії цього договору, тобто після 14 грудня 2013 року фізична особа-підприємець ОСОБА_3 протягом трьох років не зверталась до сільради з відповідною заявою про подовження строку дії договору.
Рішенням сільради від 17 червня 2016 року № 75 затверджено «Генеральний план поєднаний з детальним планом смт Сергіївка Білгород-Дністровського району Одеської області», згідно з яким по вулиці Чорноморській не передбачено розташування малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності.
Позивачці було запропоновано самостійно здійснити демонтаж торгового павільйону, однак на відміну від інших підприємців вона ухилилась від виконання демонтажу тимчасової споруди.
Рішенням виконкому від 29 червня 2016 року № 167 «Про демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд, малих архітектурних форм, збірно-розбірних металевих гаражів та об'єктів зовнішньої реклами в смт Сергіївка» вирішено демонтувати самовільно встановлені тимчасові споруди, малі архітектурні форми, збірно-розбірні металеві гаражі, контейнери та об'єкти зовнішньої реклами в смт Сергіївка на прибудинкових територіях житлових будинків, в парках, скверах, пляжах закріплених за смт Сергіївка та інших об'єктах благоустрою та зобов'язати власників самостійно здійснити демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд, малих архітектурних форм. Однак позивачка вказане рішення виконкому не виконала.
24 січня 2017 року позивачка подала до сільради заяву про подовження строку дії договору особистого строкового сервітуту, яка передана на розгляд до виконкому.
22 березня 2017 року виконком прийняв рішення № 69 «Про відмову фізичній особі - підприємцю, що здійснює свою господарську діяльність на території смт Сергіївка, в продовженні терміну дії договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасових споруд». Також в цьому рішенні передбачено, що фізична особа-підприємець ОСОБА_3 повинна здійснити демонтаж зазначеної малої архітектурної форми (торгового павільйону) та привести до 01 квітня 2017 року в належний стан територію, на якій була розміщена зазначена мала архітектурна форма.
Вважаючи дії сільради і рішення виконкому такими, що перешкоджають користуватись власним майном, ОСОБА_3 звернулася до суду із цим адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів, як суб'єкта підприємницьої діяльності. 
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у п. 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що «фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий  спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Спір у цій справі виник між фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 та органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень з приводу оскарження протиправного, на думку позивачки, рішення органу місцевого самоврядування про демонтаж малої архітектурної форми (торгового павільйону) і зобов'язання переукласти договір особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми.
Таким чином, предметом спору у цій справі є вимога позивачки щодо продовження дії укладеного нею із органом місцевого самоврядування договору особистого строкового сервітуту.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Згідно зі ст. 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави. 
Пунктами «а», «в» частини першої статті 12 ЗК України передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Відповідно до ч. 1 ст. 98 ЗК України право земельного сервітуту - це право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками).
Сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду. Земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (володільцем) земельної ділянки (ч. 1, 2 ст. 100 ЗК України).
Дія земельного сервітуту підлягає припиненню у випадках, зокрема, закінчення терміну, на який було встановлено земельний сервітут; невиконання земельного сервітуту протягом трьох років (ст. 102 ЗК України).
ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що у справі, яка розглядається, орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до ст. 5 ЗК України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження  землею, тобто є рівноправним суб'єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних відносин не підпорядковані один одному, а отже, суб'єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.
Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 01 жовтня 2013 року у справі № 21-345а13, і ВеликаПалата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступати від неї.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує, що, закриваючи провадження у справі в частині вимог про зобов'язання усунути перешкоди у користуванні нерухомим майном шляхом переукладення договору особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми, оскільки в цій частині спір не підлягає розгляду адміністративним судом, суди першої та апеляційної інстанцій не звернули увагу на те, що предметом спору у цій справі є правомірність припинення договору особистого строкового сервітуту та, як наслідок демонтаж малої архітектурної форми (торговельного павільйону), стосується приватних інтересів фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, має цивільно-правову природу. Зазначене виключає відносини сторін у цій справі як такі, що засновані на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, а отже, ця справа не має визначених КАС України ознак адміністративного позову. 
При цьому слід зауважити, що цей позов, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, також не підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства, про що помилково у своєму рішенні вказав суд першої інстанції.
ВеликаПалата Верховного Суду зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства виходячи з такого.
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 та органом місцевого самоврядування.
За змістом ч. 1 ст. 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 12 ГПК України господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
За змістом ч. 1, 2 ст. 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів.
Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених ст. 238 КАС України, а саме якщо справу не належить розглядами за правилами адміністративного судочинства.
Частиною 1 ст. 239 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) визначено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п. 1 ч.1 ст. 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Статтею 351 КАС України закріплено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 238, 239, 341, 342, 345, 349, 351, 354 - 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 06 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог провизнання протиправними дій Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та виконавчого комітету Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо самовільного знесення малої архітектурної форми і скасування рішення виконавчого комітету Сергіївської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 червня 2016 року № 167 «Про демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд, малих архітектурних форм, збірно-розбірних металевих гаражів та об'єктів зовнішньої реклами в смт Сергіївка» - скасувати, а провадження у справі в цій частині закрити.
Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 06 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року у цій справі в частині закриття провадження за позовною вимогою ОСОБА_3 про зобов'язання усунути перешкоди у користуванні нерухомим майном шляхом переукладення договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення малої архітектурної форми - змінити шляхом виключення з мотивувальної та резолютивної частин судових рішень посилання на право звернення до суду з цією вимогою в порядку цивільного судочинства, в іншій частині судові рішення - залишити без змін.
 
Роз'яснити ОСОБА_3 право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк     С.В. Бакуліна     Д.А. Гудима     В.І. Данішевська     О.С. Золотніков      В.С. Князєв     Л.М. Лобойко | | Н.П. Лященко     О.Б. Прокопенко     О.М. Ситнік     О.С. Ткачук     В.Ю. Уркевич     О.Г. Яновська