П О С Т А Н О В А

Іменем України
          
21 березня 2018 року
м. Київ
Справа № 536/233/16-ц 
Провадження № 14-5зц18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Лященко Н.П., 
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г. 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Апеляційного суду Полтавської області від 
3 жовтня 2016 року у складі суддів Ординської Т.В., Дорош А.І., Карпушина Г.Л. у цивільній справі за позовом ОСОБА_3 до Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області  (далі - Максимівська сільрада) про визнання незаконними та скасування рішень і
ВСТАНОВИЛА:
У лютому 2016 року ОСОБА_3 звернулася до суду із зазначеним позовом, посилаючись на те, що 25 квітня 2014 року відповідач прийняв рішення про відмову їй у затвердженні проекту землеустрою та відміну рішення від 10 грудня 2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства», які не відповідають вимогам Конституції та чинного законодавства України, є невмотивованими та необґрунтованими.
Посилаючись на наведене, ОСОБА_3 просила суд визнати незаконним та скасувати рішення 41 сесії 6 скликання Максимівської сільради від 25 квітня 
2014 року «Про відміну рішення 28 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради від 10 грудня 2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства» в частині, що стосується надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; визнати незаконним та скасувати рішення 41 сесії 6 скликання Максимівської сільради від 25 квітня 2014 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства», яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою.
Рішенням Кременчуцького районного суду Полтавської області від 25 березня 
2016 року позовні вимоги ОСОБА_3 задоволено. Визнано незаконними та скасовано зазначені рішення Максимівської сільради. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 задоволено частково, рішення суду першої інстанції скасовано, провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Максимівської сільради про визнання незаконним та скасування рішень закрито. Роз'яснено сторонам у справі про право звернутися до суду з позовом у порядку адміністративного судочинства.
У жовтні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із касаційною скаргою, у якій просила скасувати ухвалу апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року та залишити в силі рішення Кременчуцького районного суду Полтавської області від 25 березня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спірна земельна ділянка вже була визначена як об'єкт цивільних прав, оскільки її формування відбувалось у процесі виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з дозволу Максимівської сільради, а тому зазначений спір підсудний суду цивільної юрисдикції. Крім того, права ОСОБА_4, яка не брала участі в розгляді справи та звернулась до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції, жодним чином не порушені, оскільки рішення Максимівської сільради є актами індивідуальної дії і стосуються ОСОБА_3
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі, витребувано матеріали справи та надано учасникам справи строк для подання заперечень на касаційну скаргу. 
Учасники справи наданим їм процесуальним законом правом надання заперечень не скористалися. 
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIIІ «Перехідні положення» Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
27 грудня 2017 року справу передано до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб'єктної юрисдикції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 16 січня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на те, що ОСОБА_3 оскаржує ухвалу Апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
22 січня 2018 року справа надійшла до Великої Палати Верховного Суду та передана судді-доповідачу відповідно до автоматизованого розподілу справи.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 26 січня 2018 року справу прийнято до розгляду.
Частиною другою статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389, частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Під час розгляду справи суди встановили, що 10 грудня 2012 року Максимівська сільрада прийняла рішення «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», яким надала ОСОБА_3 дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду сільськогосподарського призначення (сіножаті) орієнтовною площею 13 га для ведення товарного виробництва із земель запасу цієї сільради, а також запропонувала позивачці подати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розгляду та затвердження у встановленому законом порядку.
Рішенням Максимівської сільради від 12 квітня 2013 року внесено зміни до рішення від 10 грудня 2012 року шляхом викладення його в новій редакції: надано ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду сільськогосподарського призначення (сіножаті) орієнтовною площею 13,0 га для ведення фермерського господарства із земель не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту у с.Максимівка Максимівської сільради.
На підставі договору про розроблення проекту відведення земельної ділянки від 4 червня 2013 року № 54 та зазначених рішень Максимівської сільради Приватне ідприємство «Бюро земельного кадастру» розробило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства із не наданих у власність та постійне користування земель у межах населених пунктів у с. Максимівка  Максимівської сільради.
Згідно з пояснювальною запискою до проекту землеустрою та наданими позивачкою погоджувальними документами під час його розробки було проведено уточнення площі земельної ділянки, яка становить 13 га, з кадастровим номером НОМЕР_1, відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення. Заявлений вид використання не суперечить її цільовому призначенню (для ведення фермерського господарства). Межі та площа земельної ділянки погоджені землекористувачем, суміжними землекористувачами та відповідними службами району. Зазначена земельна ділянка розташована за межами об'єктів природно-заповідного фонду, прибережних захисних смуг та об'єктів культурної спадщини, не входить до території історичних ареалів населених місць. У приватну власність або користування іншим особам ця земельна ділянка не передавалась.
Проект землеустрою позивачка надала Максимівській сільраді для затвердження.
Максимівська сільрада рішенням 41 сесії 6 скликання від 25 квітня 2014 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства» відмовила позивачці в затвердженні цього проекту. Крім того цим рішенням було відмінено рішення 28 сесії 6 скликання Максимівської сільради від 10 грудня 2012 року «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства». 
11 березня 2015 року позивачці видано витяг з протоколу 39 сесії 
6 скликання Максимівської сільради від 31 січня 2014 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства», згідно з яким рішення про затвердження прийнято не було у зв'язку з недостатньою кількістю голосів депутатів, які проголосували за нього.
Відмовляючи позивачці в затвердженні проекту землеустрою та в передачі земельної ділянки в користування, Максимівська сільрада у своєму рішенні від 
25 квітня 2014 року не вказала жодних мотивів відмови та не навела посилань на закони і нормативно-правові акти, які б обґрунтовували підстави такої відмови.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що єдиною законною підставою для відмови в затвердженні проекту землеустрою є його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Проект землеустрою, наданий позивачкою, зазначеним вимогам відповідає, погоджений з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин. У відповідача не було жодних законних підстав для відмови в затвердженні проекту землеустрою та передачі позивачці у користування земельної ділянки. Натомість Максимівська сільрада не навела жодних мотивів та підстав такої відмови, пославшись лише на ту обставину, що рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не набрало достатньої кількості голосів депутатів сільської ради, а тому відмова відповідача в затвердженні спірного проекту землеустрою є необґрунтованою. Крім того, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачці є актом одноразового застосування та вичерпало свою дію фактом розроблення проекту землеустрою, у зв'язку із чим відміна цього рішення після його виконання є незаконною.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд виходив із того, що предметом позову у справі є оскарження рішення сільської ради про відмову в затвердженні розробленого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду. Під час його прийняття відповідач як суб'єкт владних повноважень здійснював владні управлінські функції, а тому цей спір відноситься до юрисдикції адміністративного суду.
Зазначені висновки апеляційного суду є правильними з огляду на таке.
У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із частиною першою статті 15 ЦПК України в редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України в редакції Закону № 2147-VIII.
Разом з тим відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 КАС України в редакції Закону № 2147-VIII.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186№ ЗК України.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК України).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частини десята, тринадцята та чотирнадцята статті 123 ЗК України).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень; 
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Згідно зі статтею 151І Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо  фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.  
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
У справі, яка розглядається, позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення фермерського господарства, який не було реалізовано внаслідок відмови місцевої ради в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки та скасування раніше прийнятого місцевою радою рішення про надання позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою. Наявність існуючого речового права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20 липня 2006 року вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Zand v. Austria» (заява N 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року), висловлено думку, що термін  «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю  організаційну структуру судів, включно з [...] питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів [...]». 
Виходячи з положень зазначених норм права, суд першої інстанції, розглянувши справу в порядку цивільного судочинства, діяв не як суд, встановлений законом, тому апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для скасування такого рішення та закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 205 ЦПК України у редакції, яка була чинною на час вчинення відповідної процесуальної дії, і роз'яснив сторонам їх право на звернення до суду з позовом в порядку адміністративного судочинства
Згідно з частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
ВеликаПалата Верховного Судувважає, що ухвалу суду апеляційної інстанцій в оскаржуваній частині постановлено з додержанням норм процесуального права, а тому ухвалу апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки доводи касаційної скарги висновків суду не спростовують.
Частиною 13 статті 141 ЦПК України в редакції, яка чинна з 15 грудня 2017 року, передбачено, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат. Враховуючи, що в даному випадку оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, розподіл судових витрат Верховним Судом не здійснюється.
Керуючись статтями 402 - 404, 409, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Ухвалу Апеляційного суду Полтавської області від 3 жовтня 2016 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | | Н.П. Лященко
Судді: | | Н.О. Антонюк | | О.Б. Прокопенко
| | С.В. Бакуліна | | Л.І. Рогач
| | В.В. Британчук | | І.В. Саприкіна
| | Д.А. Гудима | | О.М. Ситнік
| | В.І. Данішевська | | О.С. Ткачук
| | О.С. Золотніков | | В.Ю. Уркевич
| | О.Р. Кібенко | | О.Г. Яновська
| | Л.М. Лобойко | |