ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2018 року 
м. Київ

Справа №  922/2273/17 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Селіваненка В.П. (головуючий), Булгакової І.В. і Львова Б.Ю.,
за участю секретаря судового засідання Поліщук Ю.В.,

учасники справи:
позивач -  товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Укртехносфера",
представник позивача - не з'яв., 
відповідач - Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України,
представник відповідача - Кравченко О.К. (за довіреністю від 28.12.2017 № 44),

розглянув касаційну скаргу Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 
на рішення господарського суду Харківської  області від 29.08.2017 
(головуючий - суддя Прохоров С.А.) 
та постанову Харківського апеляційного господарського суду від 23.10.2017 (головуючий  - суддя Гетьман Р.А., судді: Россолов В.В. і Тихий П.В.)
у справі № 922/2273/17
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Укртехносфера"
до Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 
про скасування рішення.

За результатами розгляду касаційної скарги Касаційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Укртехносфера" (далі - Товариство) звернулося до господарського суду Харківської області з позовом до Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - територіальне відділення АМК) про скасування рішення адміністративної колегії територіального відділення АМК від 04.05.2017 № 56-р/к у справі № 2/12-12-17 "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу" (далі - Рішення № 56-р/к). 

Позовна заява мотивована незаконністю Рішення № 56-р/к у зв'язку з відсутністю у     територіального відділення АМК встановлених законодавством підстав та повноважень для отримання матеріалів та документів Товариства.

Рішенням господарського суду Харківської області від 29.08.2017, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 23.10.2017: позов задоволено; Рішення № 56-р/к скасовано; з територіального відділення АМК стягнуто на користь Товариства 1 600 грн. судового збору.

Судові рішення мотивовані недоведеністю територіальним відділенням АМК обставин, з якими закон пов'язує наявність підстав для реалізації відповідачем повноважень на витребування інформації; суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність вимоги щодо надання інформації як такої, що висунута відповідачем з перевищенням наданих йому законом повноважень, та відсутністю підстав для винесення Рішення № 56-р/к.
У касаційній скарзі до суду касаційної інстанції територіальне відділення АМК просить скасувати оскаржувані судові рішення з даної справи та прийняти нове рішення, яким у позові відмовити; судові витрати зі сплати судового збору за подання позову, апеляційної та касаційної скарг покласти на Товариство. Так, згідно з доводами скаржника, викладеними у касаційній скарзі:
- територіальне відділення АМК у межах наданих йому повноважень мало право витребувати у позивача інформацію, необхідну для дослідження ринку, шляхом направлення вимоги  від 16.01.2017 № 02-26/2-111;
- направлення вимоги про надання інформації є способом одержання необхідної інформації для виконання покладених Законом України "Про Антимонопольний комітет України" на органи Антимонопольного комітету України завдань і обов'язків;
- виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції є наслідком дослідження ринку, а не його передумовою. А тому для проведення такого дослідження необхідно попередньо зібрати інформацію, зокрема шляхом направлення вимог про надання інформації;
- судами попередніх інстанцій  порушено та неправильно застосовано норми статті 19 Конституції України, статей 17, 22, 22^1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", статей 4^2, 4^3, 4^7, 43, 82, 84 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; в редакції, чинній до 15.12.2017);
- законодавство не передбачає при оскарженні суб'єктами господарювання рішень органів Антимонопольного комітету України у суді такої форми захисту прав та законних інтересів суб'єктів господарювання, як "скасування рішення як незаконного";
- посилання судів на норми цивільного законодавства є безпідставним, оскільки воно не є складовою законодавства про захист економічної конкуренції, відносини сторін у справі не є цивільно-правовими у розумінні статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
У відзиві на касаційну скаргу Товариство заперечує проти доводів скаржника, зазначаючи про їх необґрунтованість та безпідставність, зазначає, що вимоги, які направлялися територіальним відділенням АМК Товариству, є тотожними, винесені з однієї і тієї ж підстави і не можуть розглядатися як самостійні акти відповідача; суди правильно зазначили про те, що дослідження на предмет дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції за своїм функціональним призначенням та спрямованістю не є дослідженням ринків; так само, зважаючи на характер та обсяг запитуваної інформації, остання не є інформацією про реалізацію позивачем конкурентної політики, у зв'язку з чим і просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. 
Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин справи правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, Касаційний господарський суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з урахуванням такого. 

Суди попередніх інстанцій у розгляді справи виходили з таких обставин і висновків. 
17.01.2017 територіальним відділенням АМК Товариству направлено вимогу від 16.01.2017 № 02-26/2-111, відповідно до якої відповідач вказував, що позивачу у зв'язку з дослідженням ринків послуг з реконструкції нежитлових приміщень, на підставі статей 3, 7, 12, пунктів 5, 12 частини першої статті 17, статті 22, частин першої та другої статті 22^1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", статей 1, 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції", пунктів 1, 3, 8, 9 Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 23.02.2001 № 32-р, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30.03.2001 за № 291/5482 (далі - Положення), необхідно в 14 - денний строк з дня отримання цієї вимоги надати до територіального відділення АМК інформацію щодо участі Товариства в процедурі відкритих торгів на закупівлю послуг капітального ремонту за ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 (Капітальний ремонт і реставрація) за кодом CPV за ДК 021:2015-45453000-7, а саме капітального ремонту адміністративної будівлі Валківського районного суду Харківської області, розташованого за адресою: Харківська область, м. Валки, вул. Карла Лібкнехта, 4, проведених Територіальним управлінням ДСА України у Харківській області (оголошення про проведення відкритих торгів № 124406 в Інформаційному бюлетені "Вісник державних закупівель" від 27.05.2016 № 100).

Товариством відповіді на дану вимогу надано не було, у зв'язку з чим     за результатами розгляду справи № 2/12-12-17 адміністративною колегією територіального відділення АМК винесено Рішення № 56-р/к, відповідно до якого: визнано, що Товариство, не подавши інформацію, передбачену вимогою голови територіального відділення АМК від 16.01.2017     № 02-26/2-111, у встановлений строк, вчинило порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді неподання інформації територіальному відділенню АМК у встановлені його головою строки; за порушення законодавства про захист економічної конкуренції на Товариство накладено штраф у розмірі 34 000 грн. 

Під час розгляду справи судом встановлено, що на адресу Товариства спочатку була направлена вимога територіального відділення АМК від 01.07.2016 № 02-26/2-1880 (первинна) про надання інформації. Наступна вимога від 16.01.2017 № 02-26/2-111 територіального відділення АМК до Товариства, яка й стала підставою для винесення Рішення №56-р/к, по суті, дублює вимогу від 01.07.2016.
Порівнюючи вимоги від 01.07.2016 № 02-16/2-1870 та від 16.01.2017 №02-26/2-111, суди встановили, що обидві вимоги направлялися Товариству з підстави дослідження наявності ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а не у зв'язку з дослідженням ринків, як про це зазначав відповідач.
У вимозі від 16.01.2017 № 02-26/2-111 вказано про інформацію депутата Харківської обласної ради ОСОБА_6, за якою, як він вважає, є ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачені пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції" при здійсненні торгів на закупівлю послуг капітального ремонту адміністративної будівлі Валківського районного суду Харківської області в м. Валки Харківської області по вул. К. Лібкнехта,4. 
Як встановлено судами, вказана інформація про можливі порушення вимог Закону України "Про захист економічної конкуренції" міститься в депутатському зверненні, направленому депутатом Харківської обласної ради ОСОБА_6 на адресу голови територіального відділення АМК.
Втім, у вимозі, яка стала підставою для прийняття спірного рішення та в самому Рішенні № 56-р/к  відсутні докази [інформація про порушену справу про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, інформація про проведення перевірки (із зазначенням реквізитів розпорядчого акта] законності направленої вимоги. 

Матеріалами справи не підтверджено розгляду територіальним відділенням АМК заяви або ж справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції чи проведення відповідачем перевірки в порядку, передбаченому Положенням про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції, затвердженим розпорядженням Антимонопольного комітету України від 25.12.2001 № 182-р. 

Причиною спору в даній справі стало питання про наявність або відсутність підстав для скасування (визнання недійсним) Рішення № 56-р/к.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Згідно з частинами першою та другою статті 12 того ж Закону для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення.
Повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 7 наведеного Закону у сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України та застосування законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідну для дослідження ринків, а також інформацію про реалізацію конкурентної політики.
Згідно з пунктами 5 та 12 частини першої статті 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" голова територіального відділення Антимонопольного комітету України має, зокрема, такі повноваження: при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом; проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження).
Статтею 22 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, зокрема, що:
- розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом; 
- невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимог уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Статтею 22^1 цього ж Закону передбачено, що суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов'язані на вимогу органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб'єктам господарювання.
Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов, виходили з того, що дослідження на предмет дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції за своїм функціональним призначенням та спрямованістю не є дослідженням ринків; так само, зважаючи на характер та обсяг запитуваної інформації, остання не є інформацією про реалізацію позивачем конкурентної поведінки; матеріалами справи не підтверджено розгляду територіальним відділенням АМК справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції чи проведення даним відділенням перевірки в порядку, передбаченому Положенням про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції, затвердженим розпорядженням Антимонопольного комітету України від 25.12.2001 № 182-р; зважаючи на недоведеність територіальним відділенням АМК виникнення будь-яких обставин, з якими закон пов'язує наявність підстав для реалізації ним повноважень на витребування інформації, вимога відповідача є протиправною та такою, що пов'язана з перевищенням територіальним відділенням АМК наданих законом повноважень; у відповідача не було фактичних та правових підстав для винесення оскаржуваного рішення. Судами попередніх інстанцій у прийнятті оскаржуваних судових актів взято до уваги також і те, що вимога від 16.01.2017 № 02-26/2-111 є повторною, при цьому попередня вимога від 01.07.2016 № 02-16/2-1880, яка винесена з аналогічних підстав, оскаржується у порядку адміністративного судочинства.
Проте Касаційний господарський суд не погоджується з наведеними висновками судів попередніх інстанцій з огляду на їх невідповідність законодавчим приписам, що вплинуло на правильність ухвалених судами рішень з урахуванням такого.
Так, судами попередніх інстанцій не враховано того, що виходячи з положень Закону України "Про Антимонопольний комітет України", а також встановлених судами фактичних обставин справи, територіальне відділення АМК у межах наданих йому повноважень мало право витребувати у Товариства відповідну інформацію (необхідну для проведення дослідженням ринків послуг з реконструкції нежитлових приміщень), а Товариство, у свою чергу, зобов'язане було надати таку інформацію у встановлений строк (наведена позиція узгоджується з висновком щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеним у постанові Верховного Суду України від 11.12.2012 зі справи № 5023/598/12, для відступу від якої у Касаційного господарського суду немає підстав).
Відповідно до пункту 13 частини першої статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" порушенням законодавства про захист економічної конкуренції є неподання інформації Антимонопольному комітету України, його територіальному відділенню у встановлені органами Антимонопольного комітету України, головою його територіального відділення чи нормативно-правовими актами строки.
Підставами для визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України, зокрема, є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права (частина перша статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції").
За відсутності визначених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підстав для визнання Рішення № 56-р/к недійсним у судів попередніх інстанцій не було й законних підстав для задоволення позову Товариства про скасування оспорюваного рішення.
При цьому, посилаючись на те, що вимога від 16.01.2017 № 02-26/2-111 є повторною, а попередня вимога від 01.07.2016 № 02-16/2-1880 оскаржується до Вищого адміністративного суду України, суди попередніх інстанцій не звернули уваги на те, що вимога від 16.01.2017 № 02-26/2-111 є іншою вимогою, а не повторною. До того ж вимога від 16.01.2017 № 02-26/2-111, у зв'язку з невиконанням якої і прийнято Рішення № 56-р/к, є чинною.
Згідно з приписами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.017) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Разом з тим, згідно з частиною другою статті 4 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. 
Таким чином, законом може бути передбачено вирішення певних категорій публічно-правових спорів в порядку іншого судочинства.
Так, Законом України "Про захист економічної конкуренції", який визначає правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин, саме і встановлено інший порядок вирішення спорів за участю органів Антимонопольного комітету України.
Справи зі спорів про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України в силу приписів наведеного Закону підвідомчі господарським судам і підлягають розгляду за правилами ГПК України (у даному випадку, в редакції, чинній до 15.12.2017, з огляду на те, що відповідна справа розглядається адміністративним судом), за винятком, відповідно до положень статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017), скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання.
Рішення ж господарського суду, яким було б вирішено спір про скасування вимог територіального відділення АМК (як від 01.07.2016 № 02-16/2-1880, так і від 16.01.2017 № 02-26/2-111), відсутнє.
Касаційний господарський суд погоджується з доводами територіального відділення АМК, викладеними у касаційній скарзі, про те, що: направлення вимоги про надання інформації є способом одержання необхідної інформації для виконання покладених Законом України "Про Антимонопольний комітет України" на органи Антимонопольного комітету України завдань і обов'язків; виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції є наслідком дослідження ринку, а не його передумовою. Наведені доводи територіального відділення АМК узгоджуються з нормами матеріального права. 
Доводи, які містяться у відзиві Товариства на касаційну скаргу, Касаційним господарським судом відхиляються з огляду на наведене.
Водночас посилання територіального відділення АМК на те, що законодавство не передбачає при оскарженні суб'єктами господарювання рішень органів Антимонопольного комітету України у суді такої форми захисту прав та законних інтересів суб'єктів господарювання, як "скасування рішення як незаконного", Касаційний господарський суд до уваги не бере з огляду на те, що вимога про визнання недійсним Рішення № 56-р/к та вимога про скасування Рішення № 56-р/к по своїй правовій суті є тотожними. Пред'явлення вимоги саме про скасування Рішення № 56-р/к не є підставою для відмови у задоволенні позову виключно з підстави некоректного формулювання позовної вимоги.
Відповідно до частин першої та другої статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно з приписами пункту 3 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до частин першої та третьої статті 311 ГПК України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. 
Попередніми судовими інстанціями у розгляді справи було неправильно застосовані норми матеріального права, зокрема, статті 3, 7, 17, 22, 22^1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та статтю 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
Зважаючи на викладене, рішення та постанова у справі про задоволення позову підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в позові.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 315 ГПК України у зв'язку зі скасуванням судових актів попередніх інстанцій і ухваленням нового рішення підлягають новому перерозподілу і судові витрати, понесені у зв'язку з розглядом справи у суді першої та апеляційної інстанцій, а також підлягають розподілу судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
Так, судовий збір, сплачений Товариством за подання позову, у зв'язку з відмовою у задоволенні позову повністю, - покладається на Товариство. 
Судовий збір, сплачений територіальним відділенням АМК за подання апеляційної скарги, підлягає стягненню з Товариства на користь територіального відділення АМК.
Витрати територіального відділення АМК зі сплати судового збору за подання касаційної скарги покладаються на Товариство.
Поворот виконання рішення Касаційним господарським судом не здійснюється за відсутності документа, який підтверджував би те, що суму, стягнуту за раніше прийнятим рішенням, списано установою банку (частина шоста статті 333 ГПК України), що не позбавляє територіальне відділення АМК права, за наявності відповідних підстав, звернутися до суду першої інстанції із заявою про поворот виконання рішення у відповідності до приписів частин дев'ятої та десятої статті 333 ГПК України.

Керуючись статтями 129, 308, 311, 315 Господарського процесуального кодексу України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України задовольнити.
2. Рішення господарського суду Харківської області від 29.08.2017 та постанову Харківського апеляційного господарського суду від 23.10.2017 зі справи                                № 922/2273/17 скасувати.
3. У позові відмовити. 
4. Стягнути з товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Укртехносфера" на користь Харківського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України: 1 760  грн. судового збору за розгляд апеляційної скарги; 1 920 грн. судового збору за розгляд касаційної скарги.
Видачу відповідного наказу доручити господарському суду Харківської області.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                          В. Селіваненко 

Суддя                                                                                                          І. Булгакова

Суддя                                                                                                                          Б. Львов