ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
07.02.2018 | Київ | К/9901/1462/18 817/1432/15
          Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г., 
розглянувши у попередньому судовому у засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10.07.2015 (суддя Жуковська Л.А.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.10.2015 (колегія у складі суддів: Моніча Б.С., Бондарчука І.Ф., Хаюка С.М.) у справі №817/1432/15 за позовом ОСОБА_1 до Господарського суду Рівненської області, Зборів суддів Господарського суду Рівненської області, Голови господарського суду Рівненської області Торчинюка Вадима Георгійовича про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:

У травні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: 
визнати протиправними дії відповідачів по обмеженню доступу до публічної інформації, а саме: по перешкоджанню позивачу в тому, щоб бути присутнім на відкритих зборах суддів Господарського суду Рівненської області 02.04.2015 та проводити відеозйомку;
визнати протиправним і скасувати рішення зборів суддів Господарського суду Рівненської області від 02.04.2015 в частині відмови в запрошенні представників засобів масової інформації з можливістю подальшого здійснення ними відеофіксації ходу проведення зборів суддів;
визнати відсутність компетенції у відповідачів вирішувати питання щодо обмеження доступу журналістів до зборів суддів та відносно проведення відеофіксації перебігу зборів суддів;
визнати протиправними дії голови Господарського суду Рівненської області Торчинюка В.Г. по фізичному перешкоджанню позивачу, як журналісту, бути присутнім на відкритих зборах суддів Господарського суду Рівненської області 02.04.2015;
зобов'язати відповідачів утримуватись від порушень права позивача на доступ до публічної інформації, зокрема не створювати перешкод у доступі до відкритих заходів, які проводяться відповідачами.
В обґрунтування своїх вимог позивач вказує на те, що 02.04.2015 прибув до Господарського суду Рівненської області з метою бути присутнім на зборах суддів даного суду, на яких повинно було вирішуватись питання про обрання голови цього суду. Діючи як журналіст, позивач прагнув здійснювати письмове, аудіо-, фото- і відеофіксування процесу голосування суддями. Проте голова Господарського суду Рівненської області Торчинюк В.Г. відмовився допускати позивача на збори у разі здійснення ним відеозйомки, посилаючись на прийняте з даного питання рішення зборів суддів. Позивач з рішеннями та діями відповідачів не погоджується, вважає, що останніми порушено його право на доступ до публічної інформації. На думку позивача, у зборів суддів відсутня компетенція поширювати дію своїх рішень, які повинні стосуватися суто питань, віднесених до їх повноважень, на інших осіб, в тому числі на журналістів.   
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 10.07.2015, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.10.2015, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій порушено права позивача гарантовані Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України, Законом України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про інформацію».
Відповідачі заперечень на касаційну скаргу не надали, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з такого. 
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач є журналістом Інформаційного агентства «Агентство журналістських розслідувань». 02.04.2015 ОСОБА_3, здійснюючи свою професійну діяльність як журналіст, виявив бажання бути присутнім на зборах суддів Господарського суду Рівненської області та здійснювати письмове, аудіо-, фото- і відео фіксування їх перебігу.
До початку проведення зборів суддів на їх голосування поставлено питання про можливість присутності на них представників засобів масової інформації. Зборами суддів Господарського суду Рівненської області прийнято рішення про запрошення на них представників засобів масової інформації з можливістю проведення аудіо фіксації і фотозйомки, проте без можливості здійснення ними відеозйомки, що знайшло своє відображення у протоколі від 02.04.2015 № 3. Вказане рішення зборів суддів в усній формі було доведено до відома ОСОБА_3 головою Господарського суду Рівненської області Торчинюком В.Г.
На запит про отримання публічної інформації від 06.04.2015 листом №01-16/550/15 від 21.04.2015 Господарський суд Рівненської області надав позивачу копію протоколу зборів суддів від 02.04.2015 № 3.  
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Господарським судом Рівненської області та головою цього суду  жодних рішень, дій та бездіяльності по відношенню до позивача в якості суб'єктів владних повноважень не вчинялось, позивачем обрано неналежний спосіб захисту свого порушеного права. Збори суддів Господарського суду Рівненської області при здійсненні своїх функцій, пов'язаних з реалізацією функцій суддівського самоврядування, не є суб'єктом владних повноважень, а тому не можуть бути відповідачем в адміністративній справі, вимоги про визнання протиправними дій голови Господарського суду Рівненської області Торчинюка В.Г. у фізичному перешкоджанні позивачу бути присутнім на зборах суддів 02.04.2015 не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, а вимоги про зобов'язання відповідачів утримуватись від порушень прав позивача на доступ до публічної інформації є такими, що спрямовані на майбутнє.
Колегія суддів погоджується з таким висновком судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке. 
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес регулюється Законом України від 13.01.2011 № 2939-VI  «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Згідно з пунктом 4 частини 1 статті  3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, в тому числі, доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.
Водночас, статтею 5 цього Закону встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Частиною 1 статті 1 Закону № 2939-VI визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Статтею 12 Закону № 2939-VI передбачено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Статтею 13 цього Закону визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами.
Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
За змістом статті 23 Закону № 2939-VI, рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.
Відповідно до статті 24 Закону № 2939-VI, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: 1) ненадання відповіді на запит; 2) ненадання інформації на запит; 3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію; 4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону; 5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації; 6) несвоєчасне надання інформації; 7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом; 8) нездійснення реєстрації документів; 9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновків, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб'єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб'єктом владних повноважень.
Незалежно від наявності у розпорядника інформації статусу суб'єкта владних повноважень, спори з приводу оскарження його рішень, дій чи бездіяльності є публічно-правовими і на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, проте, за обов'язкової умови, що запитувана у нього інформація є публічною у розумінні Закону.
З матеріалів справи вбачається та встановлено судами попередніх інстанцій, що позивача цікавила безпосередньо присутність на зборах суддів Господарського суду Рівненської області із здійсненням письмового, аудіо-, фото- та відеофіксування процесу голосування суддями поставлених на порядок денний питань.
Процес голосування, у даному випадку, не є публічною інформацією у розумінні Закону № 2939-VI, оскільки остання створюється лише після його завершення та полягає у прийнятті рішень, які відображаються, тобто, фіксуються, шляхом оформлення відповідного протоколу.
Господарським судом Рівненської області на запит позивача про отримання публічної інформації надано копію протоколу зборів суддів господарського суду Рівненської області від 02.04.2015 № 3.  
Отже, судами правомірно відхилено посилання позивача на норми пункту 4 частини 1 статті 3 Закону № 2939-VI як на підставу позову, оскільки вказаною нормою встановлено гарантію доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень з метою забезпечення у такий спосіб можливості осіб отримувати публічну інформацію, яка створюється на них. Водночас, дії щодо незабезпечення гарантій доступу до засідань не є порушенням законодавства про доступ до публічної інформації, передбаченим ст. 24 цього Закону.
Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення та дії відповідачів, з приводу яких позивачем заявлено позов, не порушують прав та законних інтересів позивача, пов'язаних із доступом до публічної інформації.
Крім того, позивач вважає, що відповідачами було порушено його право на збір інформації, передбачене Конституцією України та Законом України «Про інформацію», шляхом перешкоджання йому бути присутнім на зборах суддів Господарського суду Рівненської області з проведенням відеозйомки за відсутності у зборів компетенції вирішувати питання обмеження доступу журналістів.
Відповідно до частин 2, 3 ст. 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (ст. 5 Закону України «Про інформацію»).
Частинами 1-2 ст. 25 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) встановлено, що під час виконання професійних обов'язків журналіст має право здійснювати письмові, аудіо- та відеозаписи із застосуванням необхідних технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом. Журналіст має право безперешкодно відвідувати приміщення суб'єктів владних повноважень, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.
Частиною 1 статті 26 Закону № 2657-XII передбачено, що з метою створення сприятливих умов для здійснення журналістами, працівниками засобів масової інформації професійної діяльності суб'єкт владних повноважень може здійснювати їх акредитацію. Усі дії, пов'язані з акредитацією, мають ґрунтуватися на принципах відкритості, рівності, справедливості з метою забезпечення права громадськості на одержання інформації через засоби масової інформації. Відсутність акредитації не може бути підставою для відмови в допуску журналіста, працівника засобу масової інформації на відкриті заходи, що проводить суб'єкт владних повноважень.
Відповідно до ст. 26 Закону № 2657-XII визначено, що суб'єкти владних повноважень, що здійснили акредитацію журналістів, працівників засобів масової інформації, зобов'язані сприяти провадженню ними професійної діяльності; завчасно сповіщати їх про місце і час проведення сесій, засідань, нарад, брифінгів та інших публічних заходів; надавати їм інформацію, призначену для засобів масової інформації; а також сприяти створенню умов для здійснення запису і передачі інформації, проведення інтерв'ю, отримання коментарів посадових осіб.
За змістом ч. 6 ст. 26 Закону № 2657-XII журналіст, працівник засобу масової інформації зобов'язаний дотримуватися встановлених суб'єктом владних повноважень правил внутрішнього трудового розпорядку, не перешкоджати діяльності його службових та посадових осіб.
Разом з тим відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 125 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № № 2453-VI, суддівське самоврядування в Україні здійснюється, в тому числі, через збори суддів місцевого суду.
Згідно з ч. 1 ст. 126 Закону № 2453-VI, збори суддів - це зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань.
Частиною 4 ст. 126 Закону № 2453-VI передбачено, що на збори суддів можуть запрошуватися працівники апарату суду, судді у відставці, представники громадськості, інші особи.
Частиною 5 ст. 126 Закону № 2453-VI визначено, що збори суддів: 1) обговорюють питання щодо внутрішньої діяльності суду чи роботи конкретних суддів або працівників апарату суду та приймають з цих питань рішення, що є обов'язковими для суддів та працівників цього суду; 2) визначають спеціалізацію суддів з розгляду конкретних категорій справ; 3) приймають рішення про обрання суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад; 4) визначають рівень навантаження на суддів відповідного суду з урахуванням виконання ними адміністративних або інших обов'язків; 5) заслуховують звіти суддів, які обіймають адміністративні посади в цьому суді, та керівника апарату суду; 6) здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом.
Аналогічний перелік повноважень зборів суддів Господарського суду Рівненської області викладено у їх регламенті, що затверджений рішенням зборів Господарського суду Рівненської області від 09.12.2010 № 22.
Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що збори суддів Господарського суду Рівненської області володіли компетенцією вирішувати питання щодо присутності на них журналістів та здійснення відеозйомки, оскільки законодавством закріплена можливість зборів суддів на власний розсуд вирішувати питання щодо запрошення на них представників громадськості та інших осіб, а також наявність у них права приймати рішення з приводу питань, які стосуються як внутрішньої діяльності суду, так і безпосередньо організації і проведення самих зборів.
Крім того, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні вимог, заявлених позивачем до Господарського суду Рівненської області та голови Господарського суду Рівненської області Торчинюка В.Г., оскільки останні жодних рішень, дій та бездіяльності по відношенню до позивача в якості суб'єктів владних повноважень не вчиняли, та про відмову в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій голови Господарського суду Рівненської області Торчинюка В.Г. у фізичному перешкоджанні позивачу бути присутнім на зборах суддів, з огляду на неможливість їх розгляду у порядку адміністративного судочинства. Також, суди дійшли правильного висновку, що не підлягають задоволенню позовні вимоги про зобов'язання відповідачів утримуватись від порушень прав позивача на доступ до публічної інформації, зокрема, не створювати перешкод у доступі до відкритих заходів, які ними проводяться, оскільки вони спрямовані на майбутнє.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про безпідставність позовних вимог. 
Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін. 
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд  

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10.07.2015 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.10.2015 у справі № 817/1432/15 залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: | | І. Л. Желтобрюх
Судді: | | О. В. Білоус
Помічник судді | | Т. Г. Стрелець