П О С Т А Н О В А 
 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
24 квітня 2018 року
м. Київ
Справа № 825/478/17
Провадження № 11-230апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В.С.,
судді-доповідача Прокопенка О.Б.,
суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Саприкіної І.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,
за участю секретаря судового засідання Бондар О.А.,
представника позивача - Барінцева В.С.,
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу № 825/478/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Данівське» до Козелецької районної державної адміністрації Чернігівської області (далі - РДА), треті особи - Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Данівська сільська рада (далі -Сільрада), ТОВ «Данівка-Агро», про визнання протиправними та скасування розпоряджень
за касаційною скаргою ТОВ «Данівське» на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року (суддя Скалозуб Ю.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року (у складі колегії суддів Беспалова О.О., Грибан І.О., Губської О.А.),
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року  ТОВ «Данівське» звернулося до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними та скасування розпоряджень голови РДА від 23 червня 2016 року № 323 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) по наданню в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва ТОВ «Данівка-Агро» (далі - розпорядження № 323) та від 18 січня 2017 року № 17 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва ТОВ «Данівка-Агро» (далі - розпорядження № 17).
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 23 червня 2016 року голова РДА прийняв розпорядження № 323, яким надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) - проектні дороги, орієнтовною загальною площею 205 га, в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель колишнього КСП ім. Леніна на території Сільради.
18 січня 2017 року голова РДА прийняв розпорядження № 17, яким затверджено ТОВ «Данівка-Агро» технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) - проектні дороги, загальною площею 49,9565 га, в оренду на 25 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель колишнього КСП ім. Леніна на території Данівської сільської ради.
Вказаним розпорядженням надано ТОВ «Данівка-Агро» земельні ділянки - проектні дороги, загальною площею 49,9565 га, в оренду терміном на 25 років, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель колишнього КСП ім. Леніна на території Данівської сільської ради.
Встановлено орендну плату в розмірі 4 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
1 лютого 2017 року на виконання цього розпорядження між РДА як орендодавцем і ТОВ «Данівка-Агро» як орендарем укладено договір оренди щодо спірних земельних ділянок.
Витягами з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 10 лютого 2017 року підтверджено реєстрацію права оренди спірних земельних ділянок за ТОВ «Данівка-Агро» відповідно до  додатка № 1 до договору оренди землі від 1 лютого 2017 року.
Вважаючи розпорядження № 323 та № 17 протиправними і такими, що порушують його права та інтереси, ТОВ «Данівське» звернулося до суду за їх захистом.
Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року, в задоволенні позову відмовив.
У серпні 2017 року ТОВ «Данівське» подало касаційну скаргу на зазначені судові рішення, в якій просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року, а провадження у справі закрити. 
У касаційній скарзі ТОВ «Данівське» зазначає, що воно оскаржує рішення РДА, що стосуються передачі в оренду земельних ділянок ТОВ «Данівка-Агро». Отже, на його думку,  правовідносини, які склалися між сторонами, пов'язані та випливають з права користування земельною ділянкою, що вказує на їх приватно-правовий характер. Так, відповідач, приймаючи рішення організаційно-розпорядчого характеру щодо надання третій особі дозволу на розробку технічної документації для передачі в оренду земельної ділянки та подальшого затвердження такої технічної документації, не здійснює владних повноважень щодо позивача, а виступає від імені держави як власник земельної ділянки. За таких обставин рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, а вимоги про визнання рішення протиправним мають розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне, спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
РДА надала заперечення проти касаційної скарги та зазначила, що суди попередніх інстанцій не допустили порушень процесуального законодавства в частині підсудності цієї справи. Просить касаційну скаргу ТОВ «Данівське» залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року - без змін.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
28 лютого 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі ТОВ «Данівське» просить скасувати судові рішення у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС у чинній редакції провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника ТОВ «Данівське», дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частиною другою статті 4 КАС (у зазначеній редакції) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, враховуючи вимоги Земельного кодексу України, Закону України від 5 червня 2003 року № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», дійшов висновку, що при винесенні спірних рішень РДА здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Проте з установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спірні правовідносини виникли між учасниками справи (здебільшого між позивачем і третьою особою) не стільки щодо правомірності оскаржуваних розпоряджень РДА про надання дозволу на розробку технічної документації та затвердження технічної документації  із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва ТОВ «Данівка-Агро», скільки щодо правомірності рішення РДА про передачу в оренду земельних ділянок ТОВ «Данівка-Агро», а отже, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України») суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 КАС ухвалені у цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю. 
Керуючись статтями 238, 243, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства 
України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Данівське» задовольнити.
2. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року скасувати.
3. Провадження в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Данівське» до Козелецької районної державної адміністрації Чернігівської області, треті особи - Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Данівська сільська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «Данівка-Агро», про визнання протиправними та скасування розпоряджень - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 2 травня 2018 року.
Головуючий                                                                                                                     В.С. Князєв
Суддя-доповідач | О.Б. Прокопенко
Судді:                                            Н.О. Антонюк | Н.П. Лященко
С.В. Бакуліна | І.В. Саприкіна
Д.А. Гудима | О.М. Ситнік
В.І. Данішевська | О.С. Ткачук
О.С. Золотніков | В.Ю. Уркевич
Л.М. Лобойко | О.Г. Яновська